принципы и практика территориальной организации местного самоуправления
Понятие территориальных основ местного самоуправления. Принципы территориальной организации местного самоуправления
Понятие территориальной основы местного самоуправления
Территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К наиболее важным вопросам, регулируемым данным институтом муниципального права, относятся:
В ст. 131 Конституции РФ сказано, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и местных традиций. Эту норму можно считать территориальной основой местного самоуправления в наиболее общем виде.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. в ст. 10 положение ст. 131 Конституции РФ более конкретизировано и выглядит следующим образом: «Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения».
Таким образом, нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» указывают, что муниципальными образованиями в РФ являются:
Федеральный закон не дает определения муниципального образования. Закон 2003 г. просто перечисляет возможные виды муниципальных образований, и при этом как бы отходят на второй план два основных критерия, в соответствии скоторыми с 1995 г. шел процесс создания муниципальных образований:
Таким образом, Федеральный закон 2003 г. исчерпывающе называет виды муниципальных единиц. Предусмотренные им муниципальные образования можно различать как муниципальные единицы, образно говоря, низового и более высокого уровня (хотя этот Федеральный закон понятие «уровни» не использует) по двум критериям:
С учетом сказанного Федеральный закон 2003 г. предлагает исходить из того, что границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии с рядом требований.
Однако территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений (надо полагать, сельских поселений), за исключением:
т.е. все перечисленные объекты должны быть оставлены в поселении.
Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории соответственно сельского или городского поселения. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Это означает, что входящие в состав муниципального района сельские и городские поселения организационно отделены друг от друга. При этом территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.
К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в РФ. В свою очередь, к территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории, где плотность сельского населения более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в РФ. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
Принципы территориальной организации местного самоуправления
Закрепление границ муниципальных образований проводится в соответствии со следующими принципами:
Федеральный закон №131-ФЗ о местном самоуправлении
Основным федеральным законодательным актом, который устанавливает и регулирует принципы организации местного самоуправления в России, выступает №131-ФЗ. Он одобрен обеими палатами Федерального Собрания – Госдумой 16.09.2003 г. и Советом Федерации 24.09.2003 г., после чего 06.10.2003 г. подписан Президентом.
Большая часть положений закона 131-ФЗ должны были вступить в действие с начала 2006 года, что объяснялось серьезностью изменений, которые должно было претерпеть местное самоуправление. Не удивительно, что на их подготовку отводилось более 2-х лет – начиная с осени 2003 до начала 2006 год. По факту, в полном объеме №131-ФЗ о местном самоуправлении вступил в силу только с 01.01.2009 года.
Рассматриваемый закон 131 ФЗ имеет серьезное значение для достижения нормальной жизни и работы граждан, так как именно органы местного самоуправления (МСУ) обеспечивают защиту их интересов на бытовом уровне. При этом относить этот уровень управления к низовым в корне неверно, так как местное государственное самоуправление выступает важной и обязательной частью любого гражданского общества, без которого попросту невозможно представить правовое государство.
Не следует забывать и о статьях 3 и 12 Конституции РФ, первая из которых предусматривает необходимость представления гражданами своих интересов через местное самоуправление, а вторая гарантирует его наличие в России.
Важно отметить, что подобная практика не является отечественным изобретением, а активно применяется подавляющим большинством развитых стран мира.
Общая характеристика №131-ФЗ
Суть 131 ФЗ об общих принципах местного самоуправления состоит в том, что органы власти на местах должны стать одним из обязательных условий для защиты прав рядовых россиян, предоставленных им Конституцией. При этом их структура предусматривает три вида территориальных местных или, как их часто называют муниципальных, образований (МО).
Организация местного самоуправления, в соответствии с ФЗ-131 от 06.10.2003 года, предполагает многоуровневую систему муниципальной власти, состоящую из:
№131-ФЗ о самоуправлении определяет ключевые параметры работы местной власти, их полномочия, источники финансирования, принципы взаимодействия друг с другом, а также устанавливается гарантии государства по обеспечению их деятельности. Кроме того, Федеральным законом 131-ФЗ устанавливаются возможные способы, при помощи которых граждане имеют право выражать свою волю, начиная с выборов и референдумов и заканчивая сходами, собраниями и публичными слушаниями.
Важной и весьма характерной особенностью, которой обладает №131-ФЗ об общих принципах организации МСУ, выступает постоянное внесение в его текст корректировок и изменений. Последние из них на данный момент были внесены №83-ФЗ, принятым 18.04.2018 г.
Современная история развития законодательства РФ о местном самоуправлении
Впервые в современной истории России принципы местного самоуправления были заложены Законом №1417-1, выпущенным еще до распада СССР и датированным 09.04.1990 года. Этот нормативный акт впервые разделил государственные органы и местного самоуправления, хотя сделано это было крайне поверхностно в силу вполне понятных и объективных причин.
Более серьезная попытка сформулировать, что представляют собой и чем различаются принципы деятельности федеральной власти и местного самоуправления была предпринята уже в РФ, когда увидел свет №154-ФЗ, подписанный Президентом 28.08.1995 года. Содержание этого Закона и стало причиной становления МСУ в России. Однако, общая организация местного самоуправления, которая была предложена №154-ФЗ, содержала серьезные недостатки. К числу наиболее важных можно отнести недостаточную детализацию понятия муниципального образования и отсутствие четкого разделения на полномочия местного самоуправления и права государственной власти.
Указанные и некоторые другие недоработки законодательного акта требовали не внесения корректировок, а разработки принципиально нового Федерального закона. Им и стал №131-ФЗ об общих принципах местного самоуправления, вступивший в силу в 2003 году.
Содержание №131-ФЗ и комментарии к тексту Закона
ФЗ 131 об организации местного самоуправления – это достаточно объемный документ, который включает 12 глав, содержащих 86 статей. Не удивительно, что полный текст законодательного акта 131-ФЗ еще недавно размещался только на специализированных справочных интернет-ресурсах, большая часть которых имела платный доступ, или в виде специального бумажного издания.
Однако, в последнее время найти в сети 131 ФЗ с изменениями и дополнениями достаточно просто, что не удивительно, учитывая важность деятельности местного самоуправления и вопросов, с нею связанных. Более того, многие онлайн-ресурсы размещают разной степени подробности комментарий к ФЗ 131 в целом или к отдельным главам и статьям Федерального закона. Однако, далеко не всегда освещаемые таким образом вопросы грамотно раскрывают суть местного самоуправления в России. Поэтому вполне логичным будет рассмотреть содержание актуальной редакции 131-ФЗ 2018 года подробнее.
Глава 1. Общие положения 131-ФЗ
Первая глава 131-ФЗ о принципах МСУ включает 9 статей. Она содержит общие положения Закона и устанавливает понятие и термины, которые используются далее по тексту.
Статья 1 первой главы 131-ФЗ традиционно является одной из самых коротких, так как содержит ссылки на Конституцию России, гарантирующую гражданам страны право на местное самоуправление в РФ.
В п.2 ст.1 дается определение понятия местного самоуправления в Российской Федерации, которое представляет собой форму реализации права народа на власть в пределах, установленных Конституцией.
В статье 2 даются определения наиболее важных терминов, которые содержит Закон 131-ФЗ, в частности:
Статья 3 первой главы 131-ФЗ содержит констатацию наличия прав россиян на деятельность структур местного самоуправления, которые гарантированы Конституцией страны. Следующая статья ФЗ 131 включает правовые основы, которыми руководствуется местное самоуправление и государственная власть в рассматриваемых вопросах. Речь в данном случае, конечно же, снова идет о Конституции и данном Федеральном законе.
Ст. ФЗ 131 под номерами 5 и 6 состоят из описания полномочий, соответственно, федеральной и региональной госвласти в сфере МСУ. Вполне естественным является то, что приоритет в этом случае отдается Конституции и нормативным актам федерального уровня, одним из которых выступает Закон 131 ФЗ о местном самоуправлении.
Статья 7 131-ФЗ устанавливает понятие муниципального правового акта, который представляет собой нормативный документ, принятый местным самоуправлением муниципальных образований и обязательный для исполнения на этом уровне. Статья 8 131-ФЗ предоставляет возможность создавать совет МО на региональном уровне и общероссийское объединение МО. Кроме того, предусматриваются полномочия местного самоуправления, позволяющие ему создавать межмуниципальные организации, целью которых выступает объединение имеющихся у отдельных МО материальных, финансовых и людских ресурсов. В ст. 9 Закона 131-ФЗ МСУ разрешается вводить официальные символы МО.
Глава 2. Принципы территориальной организации МСУ
В 4-х статьях (с 10 по 13) второй главы содержатся наиболее важные принципы ФЗ-131, которые касаются территорий МО, определения границ и правил их изменения, а также правила создания, преобразования и упразднения муниципальных образований и поселений. Указанная глава справедливо считается одной из наиболее коротких по объему текста и содержит, главным образом, различные юридические нюансы рассматриваемых процедур.
Поэтому содержание данного раздела, включенного в Федеральный Закон 131 интересно, прежде всего, юристам, занимающихся подобными вопросами, и непосредственно работникам МСУ. Однако, не стоит недооценивать его значение, так как рассматриваемый нормативный акт впервые в России установил конкретный перечень требований, выполнение которых необходимо при определении и изменении границ МО, причем сделал это на федеральном уровне. В результате, органы государственной власти и местного самоуправления получили простой и понятный механизм осуществления указанных мероприятий или решением спорных вопросов, напрямую с ними связанных.
Глава 3. Вопросы местного значения в 131-ФЗ
К числу ключевых глав 131-ФЗ справедливо относится третья. Она начинается в трех статей, 14, 15 и 16, в каждой из которых подробно описываются вопросы, которые решаются МСУ. Разделение на три части связано с тем, в каждой из них рассматриваются вопросы местного самоуправления, решаемые тремя разными формами МО:
Важно отметить достаточно серьезное количество возложенных на органы местной власти функций и вопросов, отнесенных к их ведению. Например, перечень вопросов местного значения, находящихся в сфере внимания МСУ муниципального района, включает 36 пунктов, среди которых, в частности, такие:
Во многом схожие, хоть и не настолько многочисленные функции, а также права определены для городских или сельских поселений и городского округа. Важно отметить, что серьезное значение для всех трех видов МО отводится вопросам, связанным с благоустройством территорий, находящихся в их границах. Это особенно актуально в современных условиях, хотя и не находит соответствующего финансового обеспечения.
В статье 17 131-ФЗ содержатся полномочия, которые имеет муниципальное и местное самоуправление. В отдельные подраздел в виде ст. 17.1. вынесено описание такой важной функции МСУ как муниципальный контроль. В последней статье третьей главы Закона определены принципы, в соответствии с которыми следует осуществлять правовое регулирование прав и полномочий органов МСУ. Статьей 18.1. установлен перечень параметров, при помощи которых необходимо оценивать эффективность, с какой осуществляет деятельность местное самоуправление граждан в том или ином МО.
Глава 4. Наделение органов МСУ отдельными госполномочиями в 131-ФЗ
Одна из самых коротких глав, которые включает в себя Федеральный закон 131-ФЗ об общих принципах МСУ. Она содержит три статьи – с 19 по 21. В первой из них констатируется, что права органов местного самоуправления, устанавливаемые рассматриваемым правовым актом или другими документами федерального и регионального уровня, относятся к отдельным государственным полномочиям.
При этом в законе 131-ФЗ обязательно указывается не только название органа МСУ, которому делегируются полномочия, но и срок их предоставления, точный перечень, а также источники финансирования, необходимого для исполнения. Кроме того, должны быть прописаны способы контроля со стороны федеральных или государственных органов власти и условиях прекращения подобного взаимодействия.
Статья 131-ФЗ под номером 20 описывает процедуру осуществления органами МСУ государственных полномочий, которые были им делегированы нормативным документов федерального или регионального уровня. В следующей статье, под номером 21, устанавливается необходимость и порядок ведения государственного контроля над исполнением государственных полномочий, делегированных на уровень МО.
Глава 5. Формы осуществления населением МСУ и участия населения в осуществлении МСУ
Важным параметром, в значительной степени определяющим, насколько эффективно работает система местного самоуправления, выступают формы его осуществления. Именно их подробному описанию отведена глава 5 рассматриваемого Федерального закона 131-ФЗ. При этом каждой в нормативном акте разновидности отводится отдельная статья.
№131-ФЗ предусматривает следующие формы местного самоуправления, которые могут применяться в практической деятельности;
Глава 6. Органы и должностные лица МСУ
Следующая глава, включенная в Закон о местном самоуправлении 131-ФЗ, устанавливает виды управляющих органов и состоящие в них должностные лица. В ст. 34 содержится общее описание принципов, на основании которых осуществляется организация органов местного самоуправления в Российской Федерации. В статьях с 35 по 39 131-ФЗ подробно разъясняются полномочия и функциональные обязанности каждого из них, включая:
Отдельно рассматривается юридический статус выбранного представителя МСУ (ст. 40 131-ФЗ), а также органы МСУ как юридические лица (ст. 41 131-ФЗ). По первому вопросу стоит выделить следующий важным момент: депутатский срок не может быть меньше 2-х и превышать 5 лет. При этом в большинстве случаев статус члена представительного органа МСУ не предусматривает освобождения от основной деятельности человека.
Статья 41 131-ФЗ устанавливает правовой статус местной администрации и представительного органа МО в виде обычного юридического лица, поэтому должны пройти соответствующую процедуру регистрации. При этом они относятся к муниципальным казенным учреждениям, целью создания и работы которых выступает выполнение функций местного самоуправления.
Разъяснению того, что представляет собой с правовой точки зрения муниципальная служба, отводится ст. 42. Основным моментов, который при этом необходимо выделить, является тот факт, что правовое регулирование вопросов, связанных с пребыванием на службе в органах МСУ, отводится двум Федеральным законам — №77-ФЗ, который датируется 10.06.2008 г., и №281-ФЗ, вступившем в силу 25.12.2008 г.
Глава 7. Муниципальные правовые акты 131-ФЗ
Седьмая глава ФЗ-131 состоит из шести статей, начиная с 43 и заканчивая 48. Ст. 43 131-ФЗ устанавливает основные принципы формирования системы муниципальных правовых актов, включающей в себя основной документ в виде устава МО (ст. 44 131-ФЗ), а также нормативные и иные документы, разработанные и утвержденные представительным органом муниципалитета и его главой, а также местной администрацией и ее руководителем.
Для учета муниципальных правовых актов статьей 43.1 131-ФЗ устанавливается необходимость включения всех подобных документов в специально созданный регистр. Он формируется и ведется в соответствии с требованиями законодательства РФ уполномоченным для осуществления такой деятельности органом госвласти.
Одной из форм муниципального правового акта выступают решения, которые приняты путем непосредственного волеизъявления граждан, проживающих на территории МО. Таковы положения ст. 45 рассматриваемого 131-ФЗ. Она предусматривает принятие подобных решений на сходах, путем проведения референдума или при помощи других форм реализации прав граждан на МСУ.
Сравнительно недавно, а именно путем введения №463-ФЗ, датированного 29.12.2017 г., ст. 45 была дополнена ст. 45.1, в которой отдельно прописан такой вид правового акта как правила благоустройства территории МО.
Этот документ охватывает множество вопросов, наиболее серьезными среди которых являются:
В статьях 46-48 131-ФЗ описана юридически правильная процедура подготовки, вступления в силу, приостановки и отмены муниципальных документов различного вида, описанных в предыдущих статьях данного главы законодательного акта.
Глава 8. Экономическая основа МСУ
Еще одним ключевым отличием рассматриваемого №131-ФЗ от его предшественника выступает детальная проработка экономической базы деятельности органов МСУ. В принятом в 1995 году и действовавшем ранее №154-ФЗ экономические вопросы практически не затрагивались, так как предполагалось, что они будут регламентированы другими федеральными законодательными актами.
Актуальный на сегодня Закон об организации местного самоуправления №131-ФЗ в ст. 49 предельно широко трактует понятие экономической основы МСУ, включая в него не только муниципальную собственность, но и имущество(ст. 50 131-ФЗ), принадлежащее МО, финансовые ресурсы бюджета (ст. 52, 53 и 55 131-ФЗ), заработанные или полученные в виде муниципальных налогов и сборов, а также различные имущественные права МО (ст. 51 131-ФЗ). Каждому из перечисленных понятий дается подробное описание в соответствующей статье или даже нескольких.
В отдельные статьи 131-ФЗ выделены правила и порядок осуществления закупок, товары и услуги от которых направляются на удовлетворение различных муниципальных потребностей (ст. 54 131-ФЗ), а также допустимый механизм муниципальных заимствований (ст.64 131-ФЗ).
Также несколько статей посвящены таким важным вопросам, как выделение и правила расходования субсидий и трансфертов, направляемых с различными целями из региональных бюджетов (ст. 63 131-ФЗ) и межбюджетных фондов (ст. 65 131-ФЗ). Большое внимание уделено принципам выравнивания уровня бюджетной обеспеченности различных видов муниципальных образований.
Важность главы 8 131-ФЗ подчеркивается еще и тем, что она достаточно часто редактировалась, что объясняется стремлением законодателей максимально приблизить нормативный акт к реальной практике. В результате, некоторые статьи, например, ст.57-59 и 62 131-ФЗ, попросту утратили силу и исключены из актуальной редакции документа.
Глава 9. Межмуниципальное сотрудничество
Глава 9 131-ФЗ, в отличие от предыдущей, является короткой по объему содержимого и включает всего четыре статьи. В каждой из них определяются правила создания и функционирования различных органов межмуниципального сотрудничества, к которым относятся:
Глава 10. Ответственность органов и представителей МСУ
Заложенные №131-ФЗ основы местного самоуправления предусматривают наделение органов МСУ и входящих в них должностных лиц не только полномочиями, но и, что вполне логично, ответственностью.
Такой подход следует признать вполне оправданным и целесообразным. Ответственность за принятые единолично или коллегиально решения органов местного самоуправления делится в Законе 131-ФЗ на несколько типов, исходя из уровня занимаемой должности, вида МО и органа МСУ. Кроме того, №131-ФЗ предусматривает ответственность органов МСУ и конкретных должностных лиц перед гражданами, живущими на территории МО, перед РФ как государством, а также перед отдельными юридическими лицами или гражданами.
Отдельного упоминания заслуживает ст. 74 131-ФЗ, в которой устанавливается ответственность глав МО и муниципальной администрации перед государством.
Она также регламентирует основания для возможной отставки должностного лица, к числу которых относятся:
Выступать с инициативой отставки главы МО имеет права группа избранных в представительный орган депутатов, если их количество составляет не меньше трети от общего состава органа муниципального самоуправления.
Глава 11. Особенности организации МСУ
Закон 131-ФЗ об организации местного самоуправления предусматривает возможность реализации МСУ с учетом характерных особенностей некоторых муниципальных образований. В их число входят, например, города федерального значения, ЗАТО, а также приграничные территории. Кроме того, ФЗ-131 также устанавливает особые правила местного самоуправления для МО, которые размещаются на Крайнем Севере, на территории ИЦ «Сколково», зон опережающего экономического и социального развития, а также инновационных научных и технологических центров. Для каждого из перечисленных МО в 131-ФЗ отдельно оговариваются возможные изменения, связанные с принципами организации и осуществления прав россиян на местное самоуправление на указанных территориях.
Глава 12. Переходные положения 131-ФЗ
В заключительной главе Закона о местном самоуправлении в России 131-ФЗ устанавливается время вступления в действие положений нормативного документа. Первая редакция ФЗ-131 предусматривала его ввод в действие, начиная с 01.01.2006 года. Однако, практика показала неготовность значительной части субъектов РФ к использованию новых принципов организации местного самоуправления. Логичным следствием этого стало то, что сроки вступления документа 131-ФЗ в силу были отодвинуты на начало 2009 года. Основанием для этого стал №129-ФЗ, принятый 12.10.2005 года.
Таким образом, переходный период, отведенный для реформирования деятельности органов муниципального самоуправления, составил более 5 лет – с 06.10.2003 по 01.01.2009 года.
Изменения в №131-ФЗ, внесенные в последние годы
Как уже было отмечено, рассматриваемый закон 131-ФЗ неоднократно и регулярно подвергался достаточно серьезной корректировке.
В настоящее время действует редакция №131-ФЗ с изменениями, последние из которых были внесены двумя Федеральными законами, датированными 2018 годом — №15-ФЗ, подписанный 05.02, и №83-ФЗ, который был введен в действие с 18.04.
Последний из них содержит подробное описание дополнительных функций и полномочий старосты сельского поселения, уточняет процедуру проведения выборов в МО, численность которых не превышает 3 тыс. человек, а также вносит ряд корректировок, касающихся функций депутатов и правил опубликования правовых актов, разработанных и утвержденных органами местного самоуправления.
Следует отметить, что сегодня №131-ФЗ, последняя редакция которого была принята всего два месяца назад, достаточно сильно отличается от документа, принятого осенью 2005 года. Это не удивительно, учитывая тот путь, которые прошли за последние 13 лет отечественные органы местного самоуправления.
Выводы
В качестве вывода, сделанного по итогам рассмотрения №131-ФЗ о местном самоуправления, лучше всего привести наиболее важные и определяющие принципы формирования и осуществления прав россиян на МСУ, сформулированные в 131-ФЗ. Они выглядят следующим образом:
Кроме того, необходимо выделить принципы, с учетом которых органы МСУ осуществляют свою деятельность. Они заключаются в следующем: