Генеральный план и пзз в чем различия
Градостроительные документы ПЗЗ — что это и для чего они утверждаются?
Использование земельного фонда должно осуществляться с учетом действующих нормативных актов. К землям, расположенных в черте поселений, предъявляются особые требования. Их границы, степень застройки, зонирование, назначение строго регламентированы.
Одним из документов, необходимых для решения этих вопросов являются Правила землепользования и застройки (ПЗЗ). Подробнее о ПЗЗ, о том, что это такое и для чего требуется, расскажем далее.
ПЗЗ — что это за документы? Законодательство
Что такое ПЗЗ земельного участка и для чего оно предназначено?
ПЗЗ — что это такое в строительстве, какова расшифровка? Понятие ПЗЗ появилось в законодательстве страны с принятием Градостроительного кодекса (ГРК РФ). В первых статьях кодекса раскрывается их понятие.
По ГРК РФ ПЗЗ является документом градостроительного зонирования. Им устанавливаются градостроительные регламенты, территориальные зоны, а также порядок их применения и изменения.
Иными словами, в этом документе вся земля в пределах города разделяется на зоны, которые должны использоваться определенным образом.
Разрабатываются и принимаются такие документы актами муниципальных органов. Поэтому для каждого муниципального образования эти правила будут разными, учитывая особенности местности, условия и планы развития данного населенного пункта.
Следовательно, общие положения о ПЗЗ содержатся в ГРК РФ. А правила для конкретного поселения должны утверждаться местными властями.
Для чего нужны ПЗЗ?
Из положений ГРК РФ следует, что этот документ является очень важным и нужным. И в статье 30 указанного кодекса прямо прописываются цели его принятия.
Они принимаются с целью обеспечения условий для:
ПЗЗ состоит из нескольких частей. Это сам план и описательная часть. В нем имеется собственно карта (план), на котором вся земля поделена на отдельные зоны. Для каждой из них указаны правила использования, плотности и высоты застройки.
Фактически этот план показывает, где и какие земли размещаются, каковы их границы, как их можно использовать, что на них разрешается строить.
Почему это так важно? Благодаря таким планам жилые кварталы (зоны) стараются не размещать рядом с промышленными. А при застройке свободных участков соблюдаются определенные требования, не позволяющие возводить строения произвольно.
Нарушение этих требований, например, в части слишком плотной или высотной застройки, может создавать некомфортные, даже небезопасные условия проживания на данной территории.
Структура ПЗЗ
Кратко о содержании Правил землепользования и застройки
Правила представляют собой официальный документ, нормативный акт муниципальных властей.
Он имеет текстовую часть, включающую градостроительные регламенты, а также порядок их применения, изменения. В нем также должна иметься карта, отображающая различные зоны конкретной территории.
Отдельно прописывается содержание регламентов. Они должны указывать на:
В чем отличия Генплана и ПЗЗ?
Генеральные планы отнесены ГРК РФ к документам территориального планирования городов и поселений. В них посредством карт отображаются границы поселения, его зонирование, а также планируемого в будущем размещения различных объектов. Имеется в этом документе и текстовая часть.
Однако Генплан не содержит никаких градостроительных регламентов, соответственно не регулирует вопросы разрешенной застройки.
В этом плане отображаются функциональные зоны поселений. Фактически он создается на перспективу, обозначая основные направления развития территории конкретного города (поселения).
ПЗЗ же больше отражают текущее состояние конкретной территории. В них более подробно описываются что, где и как размещается, что и в каких объемах можно строить.
Их карты детальнее отображают зонирование территории. Кроме того, ПЗЗ содержат регламенты градостроения. По своей сути они являются актом местного органа, утверждаются постановлениями организаций муниципальной власти, публикуются в официальных СМИ.
ППЗ или Генплан — что первично?
Какие проблемы возникают при разработке Правил землепользования и застройки
По своему содержанию ПЗЗ и Генплан схожи, включают и планы территорий, и текстовую часть для их описания. Именно поэтому нередко встает вопрос о том, а какой же документ основной и первоочередной.
Логично и последовательно было бы предположить, что сначала принимаются планы развития территории на будущее (Генплан), а потом для их реализации утверждаются ПЗЗ.
Фактически Генплан должен служить основной для разработки правил. И даже в самом ГРК РФ говорится о том, что подготовленный проект правил должен проверяться на соответствие имеющемуся Генплану.
Однако далеко не во всех населенных пунктах происходит именно так. Да и многие Генпланы были разработаны уже давно, и совершенно не отвечают нынешним потребностям.
Поэтому эти два документа могут даже противоречить в определенной степени друг другу. С другой стороны, если Генплана в каком-либо городе нет, то правила могут быть взять за основу для его составления. Именно из-за такой неразберихи споры о том, что первоначально до сих пор не прекращаются.
Проблемы разработки ПЗЗ
О важности принятия этого документа было сказано выше. Однако в дополнение следует отметить, что важно не просто его принять, но правильно составить. Если правила составлены некорректно, это может создать определенные трудности для различных субъектов земельных и иных имущественных отношений.
К примеру, они могут затронуть интересы различных строительных компаний, являющихся крупными застройщиками в жилой сфере. Если назначение выделенного под строительство участка меняется, то они несут значительные убытки. Принятие ПЗЗ является достаточно непросто процедурой.
Сначала должен быть разработан проект. Эта работа поручается специальным комиссиям. При этом решение о подготовке плана и создании комиссии должны быть обнародованы.
Затем подготовленный проект передается мэру (главе муниципального образования). А он должен принять решение об организации публичных слушаний по нему. По их результатам проекты могут быть направлены на утверждение или доработку.
Учитывая тот путь, который приходится пройти проекту до утверждения, с его принятием зачастую возникает немало сложностей.
Появлению в городе ПЗЗ могут препятствовать несогласованность различных должностных лиц и органов, недовольство планом на публичных слушаниях. При этом это недовольство во многих случаях вполне обоснованно.
Организации, которым поручается составление проектов, нередко допускают в них ошибки. Найти хорошего специалиста для такой работы бывает непросто.
Порой наличие ошибок обуславливается не только уровнем профессионализма, но и отсутствием градостроительной документации. В отсутствие Генплана в работе с утвержденными правилами могут возникнуть проблемы.
Если впоследствии он будет принят, то, возможно, придется вносить изменения и в ПЗЗ. Что на практике происходит далеко не сразу. Именно в таких ситуациях часто возникают несоответствия в этих документах.
Кому нужны ПЗЗ?
Для чего нужны Правила землепользования и застройки?
Коротко отвечая на это вопрос можно сказать, что эти правила важны для всех лиц, проживающих в конкретном населенном пункте.
Ведь одной из целей их принятия является охрана среды обитания человека, природных и культурных объектов, прав землепользователей и иных проживающих, работающих в этой местности лиц.
Если бы их не было, то, к примеру, промышленные производства размещались бы рядом с густозаселенными жилыми зонами. А это напрямую сказалось бы на качестве их жизни, безопасности и здоровья.
Застройщик, руководствуясь правилами, понимает, какого рода постройки он может возводить на конкретных участках земли. Следовательно, он сможет составлять проекты застройки и привлекать инвесторов.
Власти города посредством правил получают возможность упорядочить все вопросы обустройства территории, использования земель своего поселения (города).
ПЗЗ также служат основой для достижения предусмотренных Генпланом преобразований в различных населенных пунктах. Так или иначе, этот документ охватывает интересы всех жителей конкретного города. Поэтому крайне важно принимать его в полном соответствии с законами страны, а также интересами населения регулируемых территорий.
Является ли ПЗЗ окончательным документом?
Иногда возникает вопрос о том, являются ли утвержденные правила постоянными. Отражает ли документ конечное положение вещей или может меняться.
Любые имущественные, в том числе и земельные, отношения имеют обыкновение изменяться. Также не остаются неизменными и потребности, и планы развития различных территорий. Именно поэтому правила не являются статичным документом.
Еще на стадии разработки проекта они могут дорабатываться и изменяться. Они могут изменяться и после утверждения в зависимости от имеющихся или появляющихся вновь обстоятельств.
Особенно это актуально, кода они были приняты ранее Генплана. Его позднее принятие может вызвать необходимость внесения корректив и в существующие правила.
Следует иметь в виду, что правила открыты и доступны для изучения всеми. После утверждения они должны быть опубликованы.
У любых физических, а также юридических лиц имеется возможность оспаривать решение, которым они были приняты.
О Правилах землепользования и застройки известно далеко не всем. Однако они представляют важность для всех жителей каждого города (поселения).
Их принятие обеспечивает комфортную и безопасную среду обитания, интересы землепользователей, застройщиков, властей и обычных жителей города. Хорошо проработанные и верно составленные правила смогут стать основой для нормального развития и даже улучшения жизни муниципальных образований.
О том как искать Правила землепользования и застройки через систему ФГИС вы можете узнать, посмотрев видео:
Соотношение правил землепользования и застройки и генеральных планов поселений (городских округов): теория и практика
Сидоркин Александр Анатольевич, ведущий специалист-юрисконсульт Ассоциации «Национальное объединение строителей», магистр юриспруденции.
Статья посвящена проблеме соотношения генерального плана поселения (городского округа) и правил землепользования и застройки (ПЗЗ). Статья касается проблемы несоответствия предельных параметров разрешенного строительства, устанавливаемых градостроительными регламентами ПЗЗ, параметрам функциональных зон генерального плана. Автором анализируется правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации о необходимости строгого соответствия ПЗЗ генеральному плану, а также о возможности признания указанных правил недействующими по причине их несоответствия параметрам функциональных зон генерального плана.
Ключевые слова: генеральный план, правила землепользования и застройки, функциональное зонирование, градостроительное зонирование.
Correlation between Land Use and Development Rules and Urban Master Plans (Master Plans of Urban Districts): Theory and Practice
Sidorkin Aleksandr A., Leading Legal Advisor of the National Association of Builders, Master of Laws.
The article is devoted to the problem of relationship between master plan and town planning regulations. The article concerns the problem of disparity of maximum parameters of the permitted construction of town planning regulations to the parameters of functional zones of master plan. Author analyzes the legal position of the Supreme Court of the Russian Federation that determines strict compliance of town planning regulations with the master plan and the possibility of abolition these regulations because of their inconsistency with the parameters of functional zones of master plan.
Key words: master plan, functional zoning, town planning regulations, legal zoning.
См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.
Указанные документы «сопровождают» друг друга не случайно, ведь одним из основных концептуальных положений действующего ГрК РФ является установление двустадийной системы определения правового режима земель поселения (городского округа), включающей в себя, во-первых, функциональное зонирование, осуществляемое посредством установления функциональных зон генеральным планом, и, во-вторых, градостроительное зонирование, реализуемое через установление территориальных зон в ПЗЗ.
За исключением немногочисленных случаев, в которых закон прямо позволяет разрабатывать ПЗЗ при отсутствии генерального плана (ч. 6 ст. 18, ч. 4 ст. 31 ГрК РФ).
Кроме случаев, когда необходимо определить функциональные зоны на межселенных территориях. Такие зоны определяются схемой территориального планирования муниципального района (см. ст. 19 ГрК РФ).
См.: Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (вопр. 20). М.: Проспект, 2010.
Несмотря на то что описанная выше система существует достаточно долго, основные ее внутренние противоречия, как представляется, по-прежнему не устранены и, очевидно, требуют совершенствования действующего правового регулирования. К подобному выводу нас приводят следующие обстоятельства.
Законодательное закрепление указанной выше двустадийной системы изначально не сопровождалось определением в ГрК РФ порядка осуществления функционального зонирования, равно как и определением четких правил его соотношения с зонированием градостроительным. По этой причине возникла и сохраняется до сих пор правовая неопределенность по вопросу о том, как с точки зрения права соотносятся указанные виды зонирования.
Отсутствие правовой определенности по вопросу о том, насколько тесно связаны генеральный план и ПЗЗ, привело на практике к возникновению ряда споров, связанных с реализацией инвестиционно-строительных проектов. Реализация таких проектов нередко требует внесения изменений в документы, определяющие параметры правового режима соответствующих территорий.
Трудности при этом возникают в ситуациях, когда на месте функциональной зоны с одними параметрами застройки (например, малоэтажными жилыми домами) устанавливается территориальная зона высотной (или смешанной) застройки. Перед судами при разрешении споров, возникающих в подобных случаях, неизбежно возникает необходимость решить вопрос о правомерности корректировки ПЗЗ без соответствующей корректировки генерального плана. Решить такой вопрос невозможно, не прояснив главное: как с точки зрения права связаны указанные документы.
Данная ситуация вполне закономерно привела к формированию правовой позиции по данному вопросу на уровне высшей судебной инстанции. Так, в целом ряде судебных актов Верховным Судом Российской Федерации был сформулирован подход к разрешению описанных выше споров. Ключевые выводы Верховного Суда Российской Федерации сводятся к следующему.
См.: Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2017 года N 32-АПГ17-1 // СПС «КонсультантПлюс»; Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2016 года N 4-АПГ16-33 // СПС «КонсультантПлюс»; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 июля 2017 года N 51-АПГ17-8 // СПС «КонсультантПлюс»; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 октября 2016 года N 44-АПГ16-22 // СПС «КонсультантПлюс».
Таким образом, Верховным Судом Российской Федерации была сформулирована позиция о «жестком» соотношении генерального плана и ПЗЗ, согласно которой параметры разрешенного строительства, определенные градостроительными регламентами территориальных зон, не могут «отступать» от определенных генеральным планом параметров зон функциональных.
См.: Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 года N 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391.
См.: Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 31 августа 2017 года N 4-АПГ17-22 // СПС «КонсультантПлюс».
См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // БВС РФ. 2008. N 1.
Указанная позиция применяется судами и сегодня. См., напр.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 марта 2017 года N 9-АПГ17-1 // СПС «КонсультантПлюс».
См.: Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 28 марта 2017 года N Ф04-612/2017 по делу N А67-3039/2016 // СПС «КонсультантПлюс». Определением Верховного Суда Российской Федерации от 3 августа 2017 года N 304-КГ17-9797 отказано в передаче дела N А67-3039/2016 в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке кассационного производства данного Постановления.
Не отрицая самой необходимости выработки правовой позиции по вопросу о соотношении генерального плана и ПЗЗ, отметим, однако, что сформулированная Верховным Судом Российской Федерации позиция о строгом соотношении указанных документов представляется небесспорной.
Следует отметить, что именно идея о нестрогом соответствии ПЗЗ и генерального плана (об учете положений генерального плана при разработке проекта ПЗЗ, а не о соответствии ПЗЗ генеральному плану) была заложена в ГрК РФ изначально. Вместе с тем ряд противоречивых положений ГрК РФ заставили суд прийти к противоположному выводу. Так, например, суд в обоснование своей позиции привел положение ГрК РФ о том, что несоответствие ПЗЗ генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с генеральным планом.
В то же время ч. 2 ст. 33 ГрК РФ объявляет такое несоответствие лишь поводом для рассмотрения вопроса о внесении изменений в ПЗЗ. Окончательное решение о внесении таких изменений принимается главой администрации муниципального образования с учетом подготовленного заключения комиссии по разработке ПЗЗ (ч. 4 и 5 той же статьи). Иными словами, здесь не идет речь о приведении ПЗЗ в соответствие с генеральным планом, ведь оно находится в зависимости от решения главы администрации.
Данные положения введены с 1 января 2017 года. См.: Федеральный закон от 3 июля 2016 года N 373-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. N 27 (ч. II). Ст. 4306.
Данные положения введены с 30 сентября 2017 года. См.: Федеральный закон от 1 июля 2017 года N 135-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны» // СЗ РФ. 2017. N 27. Ст. 3932.
Таким образом, несоответствие ПЗЗ генеральному плану (в том числе в части параметров этажности домов) не является основанием для безусловного внесения изменений в ПЗЗ, за исключением двух перечисленных выше случаев, что указывает на юридическую небезупречность правовой позиции суда.
Препятствует достижению определенности и само правовое регулирование процесса функционального зонирования. ГрК РФ в данной части ограничивается лишь общим определением функциональной зоны как зоны, для которой документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение, не раскрывая, однако, что следует понимать под функциональным назначением и, более того, какие именно параметры функционального зонирования могут быть установлены. Тем самым федеральный законодатель, по сути, отдает вопрос о конкретном содержании указанных параметров муниципальным образованиям. Следует подчеркнуть отличие генерального плана от ПЗЗ в этой части, ведь содержание градостроительных регламентов весьма четко определено нормами ГрК РФ.
Таким образом, неясным остается, могут ли такие параметры, как этажность, включаться в перечень параметров функционального зонирования или место им должно быть исключительно в ПЗЗ. Представляется, что данные параметры непосредственно определяют специфику использования территории, определяют необходимые для ее обслуживания объемы инфраструктуры и все же должны, по нашему мнению, определяться в генеральном плане. Иное толкование противоречило бы интересам муниципальных образований, препятствовало бы обеспечению ими устойчивого развития своих территорий.
Важно отметить, что юридически небезупречным является фактическое признание судами генерального плана нормативным правовым актом, в то время как вопрос о признании генерального плана таковым является спорным.
Несмотря на выраженную в п. 1.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июля 2013 года N 58 позицию о наличии нормативных свойств у решения об утверждении генерального плана (а стало быть, и у него самого), следует отметить, что генеральный план не содержит предписаний, которые могли бы быть квалифицированы как нормативные (кроме тех, которые определяют границы земель населенных пунктов). Так, за несоблюдение установленных им расчетных сроков законодательством не предусматриваются конкретные меры юридической ответственности. В самом же тексте генерального плана, как правило, отсутствуют четкие правила поведения. Более того, сам такой текст зачастую (в отличие, например, от ПЗЗ) не соответствует требованиям юридической техники, обычно предъявляемым к нормативным правовым актам: не содержит разбивки на статьи, пункты, подпункты, использует терминологию, не коррелирующую с терминологией отраслевого законодательства (в частности, о градостроительной деятельности).
См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июля 2013 года N 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» // Экономика и жизнь (Бухгалтерское приложение). 2013. N 35.
Так, например, в упомянутом выше деле по ЖК «Лайково» ПЗЗ были признаны не соответствующими положениям генерального плана о том, что «. сельское поселение Горское относится к Истринско-Звенигородской устойчивой системе расселения, доминирующим признаком функционального освоения и пространственной организации территории которой является рекреационно-городская застройка. «, и о том, что «одним из мероприятий по формированию планировочной структуры поселения является размещение в планируемых жилых зонах преимущественно малоэтажной застройки. «.
Представляется, что подобные формулировки генерального плана будут вполне ясны специалистам в области архитектуры. Однако юрист не сможет не заметить отсутствие в этих положениях признаков формальной определенности, не сможет обойти вниманием наличие расплывчатых формулировок («доминирующий признак», «преимущественно малоэтажная застройка»), которые, несомненно, несут в себе определенный смысл, но не участвуют (и не могут участвовать) в установлении нормативного предписания.
См.: Алексеев С.С. Общая теория права. В 2-х т. Т. II. М.: Юридическая литература, 1982. С. 211.
Изложенное выше позволяет констатировать наличие правовой неопределенности по вопросу о правовой природе генерального плана и о том, как с ним должны соотноситься ПЗЗ. Выработанная же Верховным Судом Российской Федерации позиция, несмотря на ее правовую небезупречность, не заслуживает однозначной негативной оценки: при отсутствии четких указаний законодателя она тем не менее направлена на достижение определенности по вопросу о соотношении функционального и градостроительного зонирования, на создание ориентира для разрешения возникающих споров и в конечном итоге на ограничение дискреции муниципальных образований в вопросах изменения правового режима территорий, на обеспечение их устойчивого развития.
В то же время такие ориентиры для судов должны задаваться в первую очередь законодателем, а сами они должны находить выражение в нормативных правовых актах: в первую очередь в ГрК РФ, в котором должны быть закреплены, во-первых, четкие правила соотношения генерального плана и ПЗЗ и, во-вторых, отражен определенный взгляд законодателя на правовую природу генерального плана. Исходя из такого взгляда должны быть установлены и соответствующие требования к разработке генерального плана.
1.1. Система градостроительных документов и их соотношение
Правовой режим земельного участка регулируется значительным количеством правовых актов, в совокупности образующих сложную систему. ГрК РФ выделяет четыре вида градостроительной документации:
1) документы территориального планирования;
2) документы градостроительного зонирования;
3) документация по планировке территории;
4) нормативы градостроительного проектирования.
Первые три группы документов устанавливают отдельные характеристики земельного участка, которые нужно оценивать при планировании капитального строительства. Нормативы градостроительного проектирования фактически являются инструкцией по подготовке других градостроительных документов. Знание содержания нормативов поможет оценить правильность составления и законность утверждённых документов, а значит, и риски признания их незаконными.
С учётом п. 2 ст. 9 ГрК РФ документы территориального планирования подразделяются на:
1) документы территориального планирования Российской Федерации (схемы территориального планирования в отдельных областях);
2) документы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документы территориального планирования субъекта Российской Федерации (схемы территориального планирования в отдельных областях);
3) документы территориального планирования муниципальных образований (схемы территориального планирования муниципальных районов, генпланы поселений и городских округов).
К документам градостроительного зонирования законом отнесены Правила землепользования и застройки (ПЗЗ).
К документации по планировке территории – проект планировки территории и проект межевания территории (ППТиПМ).
Нормативы градостроительного проектирования подразделяются на два уровня: региональные и местные.
Содержание, значение и особенности перечисленных документов будут рассмотрены далее, в том числе в рамках двух сравнительных таблиц, позволяющих визуализировать особенности каждого вида документов.
Постановлением Правительства РФ от 28.09.2020 № 1558 «О государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности Российской Федерации» (вместе с «Правилами ведения государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Российской Федерации», «Правилами предоставления доступа органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц к сведениям, документам, материалам, содержащимся в государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности Российской Федерации»), вступающим в силу 01.12.2022, предусмотрено создание единой информационной системы обеспечения градостроительной деятельности РФ за счёт интеграции государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности субъектов РФ, федеральных государственных информационных систем, предусмотренных ГрК РФ, АИС «Реформа ЖКХ», ГАИС «Управление», ГИИС «Электронный бюджет», государственной информационной системы ведения единой электронной картографической основы, ГИС «Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности», ЕИСЖС, ФГИС «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», СМЭВ, ФГИС ЕГРН, ЕМИСС, ГИС ФППД ФИАС, информационных систем заинтересованных юридических лиц посредством подключения через технологические интерфейсы.
1.1.1. Схемы территориального планирования
Схемы территориального планирования готовятся на всех уровнях публично-правовых образований: Российская Федерация в целом, отдельный субъект РФ, два и более субъекта РФ, муниципальное образование. П. 1 ст. 10 ГрК РФ прямо предусмотрена подготовка схем территориального планирования РФ в следующих областях:
1) федеральный транспорт;
2) оборона страны и безопасность государства;
3) энергетика;
4) высшее образование;
5) здравоохранение.
Схемы в иных областях могут разрабатываться на основании отдельных решений Президента или Правительства РФ.
Любая схема территориального планирования РФ должна содержать две составные части:
Положение о территориальном планировании включает в себя следующую информацию: виды, назначение и наименования планируемых для размещения объектов федерального значения, их основные характеристики и местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.
Эти же объекты отображаются на карте планируемого размещения объектов федерального значения.
Необходимо отметить, что объектами федерального значения являются объекты, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесённым к ведению Российской Федерации, органов государственной власти Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие Российской Федерации. Объекты регионального и местного значения обеспечивают осуществление полномочий субъектов РФ и муниципальных образований соответственно.
Также к любой схеме территориального планирования прилагаются материалы по её обоснованию, в которых подробно описываются предполагаемые к размещению объекты федерального значения, обосновывается выбор их месторасположения, приводятся сведения об утверждённых документах стратегического планирования РФ, национальных проектах, межгосударственных и государственных программах РФ и т. д. Ценное значение имеют и многочисленные карты, включаемые в такие материалы (п. 9 ст. 10 ГрК РФ).
С 11.01.2018 допускается подготовка документов территориального планирования не только одного, но двух и более субъектов РФ. По общему правилу наличие утверждённого документа территориального планирования двух и более субъектов РФ или подготовка проекта данного документа не препятствует подготовке и утверждению документов территориального планирования субъекта РФ, а также внесению изменений в утверждённые документы. В случае, если размещение объектов регионального значения, предусмотренных документами территориального планирования субъекта РФ, препятствует размещению объектов регионального значения, предусмотренных документами территориального планирования двух и более субъектов РФ, документы территориального планирования субъекта РФ подлежат приведению в соответствие, а до приведения в соответствие – не подлежат применению в части, противоречащей утверждённым документам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, со дня утверждения.
Схемы территориального планирования субъекта РФ, двух и более субъектов РФ готовятся в следующих областях:
1) транспорт (железнодорожный, водный, воздушный), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения;
2) предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий;
3) образование;
4) здравоохранение;
5) физическая культура и спорт;
6) энергетика [3] ;
7) иные области в соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации.
ГрК РФ также допускает подготовку схем применительно ко всей территории субъекта РФ или к её части.
Подготовка проекта схемы территориального планирования двух и более субъектов РФ может осуществляться применительно к территориям или частям территорий субъектов РФ, имеющих общую границу.
Состав схемы территориального планирования субъекта РФ, двух и более субъектов РФ аналогичен составу федеральной схемы. Единственное отличие заключается в том, что в региональной схеме содержится информация об объектах регионального, а не федерального значения. Схема территориального планирования двух и более субъектов РФ должна содержать информацию о линейных объектах регионального значения, размещение которых планируется на территории двух и более субъектов РФ, объектах регионального значения, необходимых для реализации договоров, заключённых между органами государственной власти соответствующих субъектов РФ, а также об объектах регионального значения, размещение которых планируется на территории одного из субъектов РФ.
Схемы территориального планирования муниципального района [4] по своей структуре отличаются от схем более высокого уровня. В них также содержатся сведения об объектах местного значения и их расположении. Но при этом дополнительно муниципальные схемы включают:
1) карту границ населённых пунктов (в том числе границ образуемых населённых пунктов), расположенных на межселенных территориях [5] ;
2) карту функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).
Соответственно, в положение о территориальном планировании дополнительно включаются параметры функциональных зон, установленных на межселенных территориях.
При подготовке и утверждении документов территориального планирования двух и более субъектов РФ, документов территориального планирования субъекта РФ, документов территориального планирования муниципальных образований и при внесении в указанные документы изменений не допускается включать в указанные документы положения о территориальном планировании, реализация которых приведёт к невозможности обеспечения эксплуатации существующих или планируемых для размещения объектов федерального значения.
При подготовке и утверждении документов территориального планирования муниципальных образований и при внесении в указанные документы территориального планирования изменений не допускается включать в указанные документы положения о территориальном планировании, реализация которых приведёт к невозможности обеспечения эксплуатации существующих или планируемых для размещения объектов регионального значения.
До 01.06.2023 органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществившими подготовку и утверждение документов территориального планирования (а также ПЗЗ) до 11.01.2018, должны быть подготовлены сведения о границах населённых пунктов, о границах территориальных зон.
В Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе региональные схемы территориального планирования готовятся в форме генеральных планов.
1.1.2. Генеральные планы поселений и городских округов
Генеральный план (Генплан) может готовиться в отношении всей территории поселения (городского округа) или её части, например, только в отношении одного населённого пункта. По своему содержанию Генплан схож со схемой территориального планирования муниципального района. Этот документ включает:
1) положение о территориальном планировании;
2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;
3) карту границ населённых пунктов (в том числе границ образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;
4) карту функциональных зон поселения или городского округа.
Соответственно, помимо информации об объектах местного значения, Генплан включает в себя параметры устанавливаемых им функциональных зон.
В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда РФ [7] генеральные планы признаются нормативно-правовыми актами и подлежат оспариванию в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства РФ.
1.1.3. Значение документов территориального планирования
В соответствии со ст.ст. 9 и 26 ГрК РФ принятые документы территориального планирования имеют следующее значение:
1) являются основанием для подготовки документации по планировке территории;
2) являются основанием для принятия решения о резервировании земельного участка с учётом правил, предусмотренных ст. 70.1 ЗК РФ [9] ;
3) являются основанием для изъятия земельного участка для публичных нужд в порядке, предусмотренном главой VII.1 ЗК РФ [10] ;
4) являются основанием для принятия решения о переводе земельного участка из одной категории в другую. Например, земли сельскохозяйственного назначения могут быть переведены в земли населённых пунктов и застроены в рамках утверждённого градостроительного регламента при установлении или изменении Генпланом границы населённого пункта.
Дополнительно следует отметить, что функциональное зонирование, установленное Генпланом, является основанием для градостроительного зонирования, предусматриваемого Правилами землепользования и застройки.
Этот вид зонирования будет рассмотрен далее.
1.1.4. Внесение изменений в Генеральный план поселения (городского округа)
Документы территориального планирования принимаются на определённый срок. Например, Генеральные планы утверждаются на срок не менее чем двадцать лет. Вместе с тем до истечения этого срока существует возможность внесения изменений в утверждённые документы.
Особый интерес при этом представляет изменение муниципальной документации, поскольку она содержит функциональное зонирование. Фактически это зонирование показывает, объекты какого вида могут быть построены на территории определённой функциональной зоны. Кроме того, через изменение именно этих документов могут быть расширены границы населённых пунктов, что обычно существенно упрощает возможность застройки присоединённых территорий.
Изменение Генплана осуществляется по такой же процедуре, что и его принятие, и включает в себя несколько основных этапов:
Более подробно процедура внесения изменений в Генеральный план устанавливается муниципальными правовыми актами, для Санкт-Петербурга, Москвы и Севастополя – региональными законами.
С 2020 года в границах поселения, городского округа могут быть определены территории вне границ населённых пунктов, применительно к которым не предполагается изменение их существующего использования и в отношении которых отсутствует необходимость подготовки Генерального плана.
1.1.5. Нормативы градостроительного проектирования
Нормативам градостроительного проектирования посвящена глава 3.1 ГрК РФ, которая была введена в 2014 году.
Ст. 29.1 ГрК РФ предусматривает, что нормативы градостроительного проектирования подразделяются на:
1) региональные нормативы градостроительного проектирования (РНГП);
2) местные нормативы градостроительного проектирования (МНГП), которые включают в себя:
Региональные нормативы содержат расчётные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами регионального значения и расчётные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъекта РФ. Дополнительно региональные нормативы могут включать предельные значения расчётных показателей минимального уровня обеспеченности объектами местного значения и максимально допустимого уровня доступности таких объектов на территориях муниципальных образований.
Также Постановлением Правительства РФ от 16.12.2020 № 2122 «О расчётных показателях, подлежащих установлению в региональных нормативах градостроительного проектирования» утверждены расчётные показатели, которые подлежат установлению в региональных нормативах градостроительного проектирования наряду с расчётными показателями, указанными выше.
Местные нормативы, в свою очередь, содержат расчётные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами местного значения и расчётные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения. При этом для муниципальных властей являются обязательными установленные на региональном уровне предельные значения расчётных показателей.
Приказом Минэкономразвития № 71 от 15.02.2021 утверждены Методические рекомендации по подготовке нормативов градостроительного проектирования.
Нормативы имеют следующее значение для градостроительной деятельности:
1) РНГП должны учитываться при подготовке схем территориального планирования субъекта РФ, двух и более субъектов РФ;
2) РНГП и МНГП должны учитываться при подготовке схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов, документации по планировке территории.
1.1.6. Документы градостроительного зонирования
К документам градостроительного зонирования ГрК РФ отнесены только Правила землепользования и застройки.
ПЗЗ принимаются на муниципальном уровне, а в городах федерального значения – на уровне высшего исполнительного органа власти этих городов.
Фактически эти правила являются основным документом для застройщика, поскольку они устанавливают большинство требований к застройке земельного участка.
В соответствии с п. 2 ст. 30 ГрК РФ ПЗЗ включают в себя:
1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила (Порядок);
2) карту градостроительного зонирования;
3) градостроительные регламенты.
Порядок должен содержать регулирование по вопросам землепользования и застройки, изменения видов разрешённого использования земельных участков, подготовки документации по планировке территории и т. д.
Карта градостроительного зонирования фиксирует границы территориальных зон. При этом один земельный участок должен относиться только к одной территориальной зоне. Территориальная зона по своей сути является совокупностью земельных участков, на которые распространяется один градостроительный регламент.
В 2017 и 2020 гг. требования к картам градостроительного зонирования были дополнены. Помимо территориальных зон, зон с особыми условиями использования территории, территорий объектов культурного наследия (ОКН), такие карты должны содержать границы территорий исторических поселений федерального и регионального значения, а также могут содержать границы территорий, на которых может осуществляться комплексное развитие территорий (КРТ).
Ст. 35 ГрК РФ предусматривает, что в ПЗЗ могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктуры, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
Градостроительный регламент, в свою очередь, включает в себя информацию:
1) о видах разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства;
2) о предельных (минимальных и/или максимальных) размерах земельных участков и предельных параметрах разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
3) об ограничениях использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;
4) расчётные показатели обеспеченности инфраструктурой (коммунальной, транспортной, социальной) и расчётные показатели территориальной доступности такой инфраструктуры, если в границах территориальной зоны предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории.
ПЗЗ по общему правилу должны утверждаться в отношении всей территории поселения или городского округа. Однако до принятия Генплана допускается утверждение ПЗЗ в отношении части территории поселения (городского округа).
Изменение ПЗЗ осуществляется по правилам, предусмотренным ст. 33 ГрК РФ, где устанавливаются как основания для внесения изменений в ПЗЗ, так и порядок, сроки осуществления таких изменений.
Процедура изменения ПЗЗ включает в себя следующие основные этапы:
Внесение изменений в ПЗЗ в части обеспечения размещения предусмотренных документами территориального планирования объектов федерального, регионального, местного значения, а также в случае однократного изменения видов разрешённого использования, установленных градостроительным регламентом для конкретной территориальной зоны, без изменения ранее установленных предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства и (или) в случае однократного изменения одного или нескольких предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для конкретной территориальной зоны, не более чем на 10%, в случае принятия решения о комплексном развитии территории, не требует опубликования сообщения о принятии решения о подготовке проекта о внесении изменений в ПЗЗ и рассмотрения проекта комиссией, общественные обсуждения или публичные слушания по проекту не проводятся.
В случае внесения изменений в ПЗЗ в целях реализации решения о комплексном развитии территории такие изменения должны быть внесены в срок не позднее чем 90 дней со дня утверждения проекта планировки территории в целях её комплексного развития.
Уточнение ПЗЗ (приведение ПЗЗ в соответствие с внесёнными в ЕГРН сведениями о местоположении границ зон с особыми условиями использования территорий, территорий ОКН, ограничениями использования объектов капитального строительства и земельных участков, расположенных в границах зон с особыми условиями использования территорий, территорий достопримечательных мест федерального, регионального и местного значения, в случае установления, изменения, прекращения существования зоны с особыми условиями использования территории, установления, изменения границ территории объекта культурного наследия, территории исторического поселения федерального значения, территории исторического поселения регионального значения) производится по т. н. упрощённой процедуре, поскольку не требует подготовки проекта о внесении изменений и, соответственно, проведения общественных обсуждений или публичных слушаний, рассмотрения проекта комиссией. При этом срок внесения необходимых уточнений в ПЗЗ составляет 6 месяцев с момента получения требования от уполномоченного органа, поступления от органа регистрации прав сведений об установлении, изменении или прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории, о границах территории объекта культурного наследия либо со дня выявления оснований для внесения изменений в ПЗЗ.
В случае поступления уведомления о выявлении самовольной постройки от уполномоченного исполнительного органа государственной власти, должностного лица, государственного учреждения или органа местного самоуправления не допускается внесение в ПЗЗ изменений, предусматривающих установление применительно к территориальной зоне, в границах которой расположена такая постройка, вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, которым соответствуют вид разрешённого использования и параметры такой постройки, до её сноса или приведения в соответствие с установленными требованиями, за исключением случаев получения уведомления о том, что наличие признаков самовольной постройки не усматривается либо вступило в законную силу решение суда об отказе в удовлетворении исковых требований о сносе самовольной постройки или её приведении в соответствие с установленными требованиями.
1.1.7. Документация по планировке территории
Подготовка проектов планировки территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территории, в т. ч. для выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очерёдности планируемого развития территории.
Содержание проекта планировки территории описывается в ст. 42 ГрК РФ. Он включает в себя основную часть, которая подлежит утверждению, и материалы по его обоснованию. Основная часть включает в себя:
1) чертёж или чертежи планировки территории, на которых отображаются:
a) красные линии (линии, обозначающие расположение территорий общего пользования);
b) границы существующих и планируемых элементов планировочной структуры;
c) границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства;
2) положение о характеристиках планируемого развития территории, характеристиках объектов капитального строительства;
3) положения об очерёдности планируемого развития территории.
При подготовке проекта планировки учитываются положения документов территориального планирования всех уровней, РНГП и МНГП, а также ПЗЗ.
Проект планировки имеет существенное значение в регулировании отношений по землепользованию и капитальному строительству:
1) определяет расположение территорий общего пользования, которые не подлежат приватизации;
2) с 01.01.2016 является основанием для разработки проектной документации в отношении линейного объекта;
3) наряду с документами территориального планирования является основанием для принятия решения об изъятии земельного участка;
4) определяет параметры строительства, если проект реализуется в рамках договора о развитии застроенной территории или договора комплексного освоения территории;
5) если проектом планировки предусматривается размещение на земельном участке объекта федерального, регионального или местного значения, то такой участок не может быть предоставлен в собственность или аренду;
6) с 01.09.2018 является обязательным в случае размещения объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, и необходимых для обеспечения его функционирования объектов капитального строительства в границах особо охраняемой природной территории или в границах земель лесного фонда;
7) с 10.01.2021 является обязательным, если планируется осуществление комплексного развития территории.
С 30.12.2018 в состав проекта планировки территории может включаться проект организации дорожного движения, разрабатываемый в соответствии с требованиями закона РФ от 29.12.2017 № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Проекты межевания обычно разрабатываются одновременно с проектами планировки территории. Основная цель этого документа состоит в определении местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков, установлении, изменении, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, при условии, что такое установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.
Проект межевания территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по обоснованию этого проекта.
Основная часть проекта межевания включает в себя текстовую часть и чертежи межевания, на которых отображается следующая информация:
1) границы планируемых и существующих элементов планировочной структуры;
2) красные линии;
3) линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений;
4) границы образуемых и (или) изменяемых земельных участков, условные номера образуемых земельных участков, в том числе в отношении которых предполагаются их резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд;
5) границы публичных сервитутов.
С 01.09.2018 текстовая часть проекта межевания может также включать в себя:
1) целевое назначение лесов, вид (виды) разрешённого использования лесного участка, количественные и качественные характеристики лесного участка, сведения о нахождении лесного участка в границах особо защитных участков лесов (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в целях определения местоположения границ образуемых и (или) изменяемых лесных участков);
2) сведения о границах территории, в отношении которой утверждён проект межевания, содержащие перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения ЕГРН.
Дополнительно ст. 11.3 ЗК РФ предусмотрено, что земельные участки, находящиеся в публичной собственности, должны быть образованы в соответствии с проектом межевания, если он утверждён. До утверждения проекта межевания допускается образование земельного участка в соответствии со схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории. При этом исключительно в соответствии с проектом межевания должны формироваться земельные участки:
1) из земельного участка, предоставленного для комплексного развития территории;
2) из земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу;
3) в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами, за исключением образования земельного участка для целей последующего размещения объекта недвижимости с привлечением денежных средств участников долевого строительства, образования земельного участка для размещения объектов федерального, регионального, местного значения, не являющихся линейными объектами, образования земельного участка в целях его предоставления собственникам расположенных на нём зданий, сооружений [19] ;
4) для строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения.
Также на основании утверждённого проекта межевания территории осуществляется образование лесных участков в целях размещения линейных объектов.
1.1.8. Подготовка проекта планировки и проекта межевания территории, внесение в него изменений
Документация по планировке территории готовится на основании утверждённых документов территориального планирования. В связи с этим решение о её подготовке может приниматься органами власти различного уровня.
Уполномоченные федеральные органы исполнительной власти обеспечивают подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов федерального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе на территории закрытого административно-территориального образования, границы которого не совпадают с границами субъектов Российской Федерации.
Уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов регионального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) в границах субъекта Российской Федерации.
Уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района обеспечивают подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов местного значения муниципального района и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района, на основании документов территориального планирования муниципального района, а также на основании ПЗЗ межселенных территорий. Органы местного самоуправления поселения (городского округа) обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании Генплана поселения, Генплана городского округа, ПЗЗ.
Ст. 45 ГрК РФ указан ряд случаев, когда документация по планировке территории может разрабатываться по частной инициативе. Решение о разработке документации по планировке может быть принято:
1) лицами, с которыми заключены договоры о комплексном развитии территории;
2) правообладателями существующих линейных объектов, подлежащих реконструкции, в случае подготовки документации по планировке территории в целях их реконструкции;
3) субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса в случае подготовки документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения;
4) садоводческим или огородническим некоммерческим товариществом в отношении земельного участка, предоставленного такому товариществу для ведения садоводства или огородничества.
Указанные лица при принятии ими решения о разработке документации по планировке территории обеспечивают выполнение соответствующих работ за свой счёт.
С 28.12.2019, если в связи с планируемыми строительством, реконструкцией линейного объекта федерального, регионального, местного значения в соответствии с утверждённым ППТиПМ необходима реконструкция существующих линейных объектов, такая реконструкция может осуществляться на основании указанного ППТиПМ (за исключением случаев, если для такой реконструкции не требуется разработка ППТиПМ). При этом указанный ППТиПМ подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на утверждение ППТиПМ существующих объектов. Предметом такого согласования являются предусмотренные данным ППТиПМ границы зон планируемого размещения существующих линейных объектов, подлежащих реконструкции в связи с планируемыми строительством, реконструкцией линейного объекта федерального, регионального, местного значения. Срок согласования не может превышать 30 дней с момента поступления ППТиПМ в уполномоченный орган. В случае непредоставления возражений по истечении указанного срока ППТиПМ считается согласованным.
Подготовка документации по планировке территории в целях реализации решения о комплексном развитии территории осуществляется в соответствии с таким решением без учёта ранее утверждённой в отношении этой территории документации по планировке территории. В случае, если для реализации решения о комплексном развитии территории требуется внесение изменений в Генплан поселения, Генплан городского округа, ПЗЗ, подготовка указанной документации по планировке территории осуществляется одновременно с подготовкой изменений в данные Генплан поселения, Генплан городского округа, ПЗЗ. Утверждение указанной документации по планировке территории допускается до утверждения этих изменений в Генплан поселения, Генплан городского округа, ПЗЗ. Со дня утверждения документации по планировке территории, в отношении которой принято решение о её комплексном развитии, ранее утверждённая документация по планировке этой территории признаётся утратившей силу.
Таблица 1. Система градостроительной документации
При этом п. 6 ст. 45 ГрК РФ запрещает разработку документации по планировке территории для размещения объектов федерального, регионального или местного значения при отсутствии утверждённых документов территориального планирования, содержащих информацию о соответствующих объектах. Этот запрет не распространяется только на ситуацию, когда документация по планировке территории разрабатывается по заявлению частного лица.
Если документация разрабатывается по инициативе органа власти, то он привлекает проектировщика в соответствии с законодательством о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Разработанные им проекты должны пройти общественные обсуждения или публичные слушания, если документация разрабатывается по решению органов местного самоуправления поселения или городского округа на основании Генплана и ПЗЗ.
Уполномоченные органы проводят проверку подготовленных проектов и могут отправить их на доработку. Когда доработка не требуется, такая документация утверждается уполномоченным органом. На муниципальном уровне это глава местной администрации.
Порядок изменения документации по планировке территории аналогичен правилам её принятия. С 2017 года ГрК РФ предусматривает возможность внесения изменений в документацию по планировке территорий путём утверждения отдельных частей такой документации.
ГрК РФ установлены случаи, когда разработка ППТиПМ не требуется. Согласно пп. 4 п. 3 ст. 41 ГрК РФ разработка указанного документа не требуется, если размещение объекта капитального строительства планируется на территориях двух и более муниципальных образований, имеющих общую границу, на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и для размещения такого объекта капитального строительства не требуются предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и установление сервитутов. Также согласно пп. 5 п. 3 ст. 41 ГрК РФ разработка указанного документа не требуется, если размещение линейного объекта планируется осуществлять на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и для размещения такого линейного объекта не требуются предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и установление сервитутов.
На основании пп. 5 п. 3 ст. 41 ГрК РФ Постановлением Правительства РФ от 12.11.2020 № 1816 [24] установлен соответствующий перечень случаев:
1) строительство, реконструкция:
– широкого перечня линейных объектов различных характеристик;
– газопроводов с проектным рабочим давлением не более 0,6 мегапаскаля;
2) строительство, реконструкция объекта капитального строительства, проектируемого в составе линейного объекта, при одновременном соблюдении следующих условий:
– строительство, реконструкция объекта капитального строительства осуществляется в существующих границах земельного участка, на котором размещён линейный объект, либо в границах сервитута или публичного сервитута, установленного в целях размещения линейного объекта;
– строительство, реконструкция объекта капитального строительства не требует изменения границ зон с особыми условиями использования территорий, установленных в связи с размещением линейного объекта;
– общая площадь объекта капитального строительства не превышает 1500 кв. м, высота – не более 12 м, количество этажей – не выше двух;
3) строительство, реконструкция электрических сетей, сетей связи, сетей инженерно-технического обеспечения (тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения), размещение которых осуществляется внутри одного квартала, одного микрорайона;
4) строительство, реконструкция в границах полосы отвода автомобильных дорог подъездов, съездов и примыканий, в том числе переходно-скоростных полос, к объектам дорожного сервиса и (или) автомобильных дорог, для строительства, реконструкции которых не требуется получение разрешения на строительство.
1.1.9. Перераспределение градостроительных полномочий между регионами и муниципальными образованиями
П. 20 ст. 14 и п. 26 ст. 16 закона РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – закон № 131-ФЗ) предусматривают, что по общему правилу к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов относятся [25] :
1) утверждение Генплана;
2) утверждение ПЗЗ;
3) утверждение документации по планировке территории;
4) выдача градостроительных планов земельных участков, расположенных в границах поселений, городского округа;
5) выдача разрешений на строительство;
6) выдача разрешений на ввод объектов в эксплуатацию;
7) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования;
8) направление уведомления о (не)соответствии планируемых к строительству или реконструкции параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения таких объектов на земельном участке.
Однако п. 1.2 ст. 17 закона № 131-ФЗ предусматривает, что законом субъекта РФ указанные полномочия могут быть переданы на уровень региональных властей. Если такой закон принимается, то в нём описывается, в какой мере в подготовке документации и принятии решений продолжают участвовать органы местного самоуправления.
1.1.10. Техническое регулирование строительства
В 2002 году была произведена реформа технического регулирования, которая затронула в том числе и сферу строительства.
27.12.2002 был принят закон РФ № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее – закон № 184-ФЗ), который предусмотрел переход к новой системе технического регулирования.
На тот момент основу технического регулирования составлял огромный массив актов советского и постсоветского периода, которые дублировали друг друга, противоречили друг другу и создавали всевозможные мыслимые и немыслимые сложности, связанные с этим.
Законом № 184-ФЗ предусматривалось принятие в его исполнение профильных федеральных законов по отдельным видам технического регулирования (технических регламентов), которые должны были заменить ранее существовавшие нормативно-правовые акты и различного рода разъяснения. План не был реализован в полной мере, так как таких технических регламентов приняли всего несколько, и эта незавершённость реформы породила существенные трудности правоприменения.
Для сферы строительства наиболее важными техническими регламентами являются:
– Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее – закон № 384-ФЗ);
– Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».
Законом № 384-ФЗ предусмотрено, что техническое регулирование строительства относится к исключительной компетенции федеральных органов власти. Таким образом, субъекты РФ не вправе устанавливать свои требования к техническому регулированию строительства, что зачастую пытаются делать под видом включения этих требований в градостроительный регламент.
Во исполнение закона № 384-ФЗ Правительству РФ предоставлено право определять перечни национальных стандартов и сводов правил, которые носят обязательный к применению характер, а также национальные стандарты и своды правил, подлежащие исключительно добровольному применению.
С учётом того, что реформу не завершили, возник вопрос, что делать с использованием огромного массива ранее принятых норм технического регулирования (ГОСТ, СНиП и т. п.) – в рамках закона № 384-ФЗ все они признаны сводами правил, т. е. документами добровольного применения. Однако также была предусмотрена возможность придания им обязательной силы путём включения в специальный перечень обязательных для применения документов технического регулирования.
Следует отметить особенность применения добровольных стандартов – если в проектной документации сделана ссылка на них, то они из разряда добровольных переходят в разряд подлежащих применению при проверке проектной документации по соответствующему проекту.
В соответствии с п. 8 ст. 6 закона № 384-ФЗ при проектировании должно обеспечиваться соблюдение обязательных к применению национальных стандартов и сводов правил, однако если требуется отступление от них в силу каких-либо причин, то допускается такое отступление при разработке и утверждении специальных технических условий.
1.1.11. Особенности применения СНиП и национальных стандартов в проектировании и строительстве при их изменении
Законом № 384-ФЗ предусмотрена обязательная актуализация национальных стандартов и сводов правил не реже одного раза в 10 лет.
С учётом того, что ведётся постоянная работа по актуализации СНиП, на практике возникает множество вопросов о юридической силе актуализированных редакций СНиП. Эти вопросы связаны с тем, что при актуализации СНиП он получает новый реестровый номер и формально оказывается не включённым в Перечень стандартов.
Департаментом градостроительной деятельности и архитектуры Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации в письме от 06.10.2017 № 36052-АС/08 были даны разъяснения по вопросу применения положений СП 47.13330 «СНиП 11-02-96 Инженерные изыскания для строительства. Основные положения», позволяющие вывести общее правило.
Например, актуализированная редакция СП 47.13330.2016 «СНиП 11-02-96 Инженерные изыскания для строительства. Основные положения» утверждена приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30.12.2016 № 1033/пр с внесением изменений приказом Минстроя России от 10.02.2017 № 86/пр.
СП 47.13330.2016 вступил в действие с 01.07.2017, однако в Перечне стандартов упоминается неактуализированная версия СП – СП 47.13330.2012.
Минстрой в своём письме разъяснил, что в такой ситуации в работе следует руководствоваться на обязательной основе положениями СП 47.13330.2012, включёнными в Перечень стандартов, и на добровольной основе – положениями СП 47.13330.2016 (несмотря на то, что это актуализированная версия, она не включена в Перечень стандартов). Таким образом, при принятии актуализированной редакции СНиП (СП) его применение становится обязательным только после включения именно актуализированной редакции в Перечень стандартов.