зачем нужны города федерального значения

Города-миллионники в статусе городов федерального значения: бюджетные эффекты

Города-миллионники, за исключением столичных мегаполисов, необоснованно остаются на периферии национальной экономики. Их экономический потенциал не позволяет раскрыть существующая система регулирования. Получив дополнительную степень экономической свободы за счет присвоения статуса «город федерального значения» и соответствующие фискальные ресурсы, города-миллионники могут стать новыми локомотивами социально-экономического развития как на региональном, так и на макро- уровне.

Экономическое развитие внутреннего пространства России находится в состоянии покоя, которое лишь консервирует и усиливает проблемы, среди которых массовая дотационность регионов и муниципальных образований, ослабленность экономических связей между территориями, их избыточная социально-экономическая дифференциация.

Развитию регионов нужен крепкий импульс, имеющий под собой не «создание благоприятных условий», а реальные экономические рычаги и финансовые ресурсы. На наш взгляд, внутренним драйвером для экономического роста является перераспределение фискальных потоков и усиление экономической мощи 13 городов-миллионников, обладающих по умолчанию крупными рынками сбыта, трудовыми ресурсами: Новосибирск, Екатеринбург, Нижний Новгород, Казань, Челябинск, Омск, Самара, Ростов-на-Дону, Уфа, Красноярск, Пермь, Воронеж, Волгоград. Приобретая дополнительные экономические, инвестиционные возможности, города-миллионники получают шанс стать точками роста в федеральных округах, могут запустить конструктивный межрегиональный перелив инвестиций и человеческого капитала.

В инструментальном плане вывод 13 городов-миллионников на более высокую позицию возможен при установлении в их отношении статуса «город федерального значения». Данный маневр перераспределят фискальные потоки из региональных бюджетов в пользу городов-миллионников и, таким образом, увеличивает доходную часть городских бюджетов. В первую очередь, перераспределение затрагивает следующие крупные налоги: НДФЛ, налог на прибыль организаций, акцизы, налог на имущество организаций.

Как изменится доходная часть города-миллионника, если он получит статус города федерального значения?

В основе методики оценки дополнительных доходов городского бюджета в результате получения городом статуса «город федерального значения» лежит вклад города-миллионника в экономику материнского региона. Этот вклад оценивается как среднее арифметическое доли города в объеме инвестиций по региону и доли города в численности населения региона (таблица 1).

Таблица 1 – Вклад городов-миллионников в экономику материнских регионов, 2013 год.

Величина указанного вклада применяется для выделения из регионального бюджета приходящихся на город-миллионник фискальных потоков по налогу на прибыль организаций, акцизам и налогу на имущество организаций.

Для оценки дополнительных доходов городского бюджета от НДФЛ работает более точная схема. В соответствии со статьей 61.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджет города-миллионника, имеющего статус городского округа, зачисляется 15% от всего объема НДФЛ, уплачиваемого зарегистрированными на территории города налогоплательщиками. Остальные 85% налога зачисляются в региональный бюджет (статья 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Основываясь на данных параметрах, определить зачисленный в региональный бюджет объем НДФЛ от городского населения не представляет сложности.

Ниже приведена формула, с помощью которой рассчитывается размер дополнительных налоговых доходов города-миллионника в статусе «город федерального значения»:

Исходные данные и расчетные значения W_C приведены в таблице 2.

Проведенный сравнительный анализ фактических доходов городских бюджетов и потенциально возможных объемов средств, которые могут прийти в городскую казну при получении городом статуса «город федерального значения», показывает очень большой регуляторный потенциал предлагаемой реформы и качественно новые экономические возможности самих городов (таблица 3). Например, Омск, Самара, Пермь, Воронеж могут рассчитывать на 3-х кратный прирост доходной части городского бюджета. Остальные города, за исключением Уфы и Челябинска, получат 2-х кратный прирост бюджета.

Таблица 3 – Оценка масштаба дополнительных налоговых доходов для городов, приобретающих статус города федерального значения (оценки по данным за 2013 год).

Приобретая права субъекта Российской Федерации, город-миллионник примет на себя и повышенные расходные обязательства. Однако резкий всплеск доходов городских бюджетов дает городским властям беспрецедентные инвестиционные возможности, которые можно реализовать с высокой эффективностью совместно с местным и приглашенным бизнесом, в том числе на условиях паритетного софинансирования проектов.

Работа выполнена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект № 15-02-00430).

Источник

Разделяй и властвуй: для чего нужны России федеральные территории?

Большинство жителей России проголосовали за поправки в Конституцию. Таким образом, граждане дали своё согласие на создание в стране федеральных территорий. Региональные депутаты считают, что закрепление этой поправки в Конституции убило надежду на децентрализацию власти.

О том, где могут появиться федеральные территории и для чего они нужны нашей стране, — в материале ForPost.

Нужная поправка

Федеральные территории — словосочетание, которое звучит в российском основном законе впервые. Сейчас Россия по Конституции состоит из 85 субъектов федерации: республик, краёв, областей, автономной области, округов и городов федерального значения — к ним относятся Москва, Санкт-Петербург и Севастополь.

Сопредседатель рабочей группы по поправкам в Конституцию РФ, глава комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и госстроительству Андрей Клишас в интервью «Интерфаксу» сообщил, что к федеральным территориям могут относиться объекты, земли в регионах, которые должны управляться особенным образом. Под особое управление могут попасть закрытые территориальные образования, регионы со стратегическими военными объектами.

Клишас подчеркнул, что федеральные территории будут регулироваться специальным законом.

«В весеннюю сессию соответствующего законопроекта точно не будет. У нас осталось две недели, затем депутаты уходят на каникулы. Я считаю, что это история не сегодняшнего дня. Это вопрос осени 2020 года или 2021 года. Когда текст законопроекта по федеральным территориям будет готовиться, мы его обсудим с регионами. Обострять какие-то ситуации не будем. Конечно, хочется, чтобы тексты законопроектов были тщательно подготовлены и согласованы», — сообщил ForPost председатель Комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству Павел Крашенинников.

Он отметил, что к федеральным территориям могут отнести закрытые объекты, на которых расположены атомные электростанции. Также речь может идти о военных объектах. Севастополь вряд ли подпадёт под критерии федеральной территории, несмотря на то, что здесь базируется Черноморский флот. По словам Крашенинникова, за Севастополем уже закреплён статус города федерального значения.

«Как это будет? Надо подождать. Нужно посмотреть, что нам предложит правительство. Скорее всего, там будут готовить соответствующий проект закона, а не члены рабочей группы. Конечно, будем ждать предложений и от регионов — это двухстороннее движение. Подчеркну, что поправка в Конституцию о создании федеральных территорий направлена на упорядочивание взаимоотношений между регионами и федеральным центром, на выделение денег, на прозрачность, чтобы обязательства выполнялись со всех сторон», — подчеркнул Крашенинников.

Взгляд из региона

Заместитель председателя Законодательного собрания Красноярского края Алексей Кулеш считает, что поправка в Конституцию о создании федеральных территорий — лишняя. В Красноярском крае может быть создано новое территориально-административное образование. Регион расположен в стратегической Арктической зоне. Здесь находится достаточно много важных для России промышленных объектов.

«Сейчас настолько всё прозрачно и подотчётно в части распределения бюджетных средств между регионами и федеральным центром, что нет смысла усовершенствовать данный механизм. Поэтому заявления о том, что федеральные территории нужны для прозрачного распределения бюджетных средств, — лукавство. Это излишняя норма по дополнительной централизации власти, не более того», — выразил своё мнение Кулеш в беседе с корреспондентом ForPost.

Он считает, что сейчас федеральный центр должен давать больше самостоятельности регионам. Создание федеральных территорий — движение в обратную сторону. Кулеш подчеркнул, что Конституция — документ прямого действия, из которого должно быть понятно, с чем жители страны столкнулись и как это работает. Он считает, что авторы поправок в основной документ страны пошли по другому пути: они сначала создали норму, а затем стали дополнять её законом.

«Практика показывает, что законы иногда норму в Конституции переворачивают с ног на голову. В итоге получается нечто иное, не то, что предполагали законотворцы и за что голосовали люди. Я предлагаю посмотреть и удивиться», — подчеркнул красноярский депутат.

Он уверен, что конфликтов внутри региона избежать не удастся. Не каждый губернатор захочет отдать часть области, края, республики под создание федеральной территории, где появится оператор, который будет не подотчётен и не подконтролен региональной власти.

В отличие от депутатов некоторые известные политологи пока очень осторожны в прогнозах, так как не знают, с чем столкнулись. Для них федеральные территории — «тёмный лес», отметили они в беседе с корреспондентом ForPost и попросили не указывать своих фамилий при подготовке материала.

Всё прозрачно и понятно

Член рабочей группы по поправкам в Конституцию, председатель Тульской областной думы Сергей Харитонов считает, что страхи региональных депутатов и политологов беспочвенны. В беседе с корреспондентом ForPost Харитонов отметил, что решение о включении в основной документ страны понятия «федеральная территория» принималось исключительно в интересах государства. Оно поможет решить спорные вопросы с космодромом «Восточный», Крымом, защитить природные богатства страны.

Следовательно, если бы озеро Байкал было объявлено федеральной территорией, то не было бы возможным строительство китайского завода на его побережье. Остановить стройку в данном случае удалось только после одиночных пикетов шоумена Сергея Зверева, который решил защитить достояние России.

Ещё один плюс: федеральные территории — не подлежат отчуждению. При их создании коммуницируются возможности федерального центра с возможностями субъекта федерации.

Сторонники поправок в Конституцию задают резонный вопрос: «Может ли местное самоуправление в Якутии самостоятельно решить вопрос добычи национальных природных богатств?». Ответ очевиден — нет. Над алмазодобычей в Якутии должна работать вся страна. Следовательно, алмазные шахты якутского Мирного могут стать федеральной территорией.

Он считает, что сроки в данном вопросе — не ключевой момент. Основная задача — услышать мнения и получить предложения ото всех заинтересованных сторон. Дело, конечно, никто в долгий ящик откладывать не будет. До весенне-летней сессии 2021 года законодательство по федеральным территориям должно быть принято.

Плагиат ельцинской эпохи

Сегодня мало кто помнит, но в России уже пытались закрепить в Конституции понятие «федеральная территория». Такую попытку предприняли 12 ноября 1990 года, когда был принят первый проект Конституции.

В разделе 4 «Федеративное устройство» было сказано: «Российская Федерация состоит из национальных и региональных государственных образований, имеющих конституционно-правовой статус равноправных республик, а также федеральных территорий».

Этот проект Конституции был опубликован в газете «Аргументы и Факты» тиражом в 40 млн экземпляров. Однако он был отклонён из-за недовольства регионов. Позже статья была скорректирована. В новом проекте Конституции от весны 1991 года Российская Федерация уже состояла из национальных республик, земель и федеральных территорий.

«Тогда федеральными территориями считались субъекты федерации, которые ещё не готовы были приобрести статус республики. На данный момент в России есть некоторые отдалённые, малонаселённые субъекты федерации с отсутствием инфраструктуры и фактически собственной экономикой. Такие регионы должны управляться из федерального центра. Они имеют явный признак федеральных территорий», — отметил в беседе с корреспондентом ForPost ответственный секретарь конституционной комиссии 1990-1993 гг., народный депутат 1990-1993 гг. Олег Румянцев.

Он подчеркнул, что в проекте Конституции весны 1991 года федеральная территория могла получить статус земли или республики, если региональным властям удавалось доказать федеральному центру свою финансовую состоятельность. Сменить статус можно было через референдум внутри региона. Существовал и обратный путь. Жители республики могли выйти с инициативой о присвоении ей статуса федеральной территории. Для этого также нужно было провести референдум.

Румянцев считает, что если регион не способен формировать собственный бюджет, собирать налоги, участвовать в формировании бюджета Российской Федерации, то он не должен быть самостоятельным. Единственно верный выход — управление данной территорией из Москвы.

Он считает, что нынешние законодатели пошли по верному пути, вернув в Конституцию федеральные территории. По мнению Румянцева, это очень живая конструкция, она повышает гибкость управления Российской Федерацией.

«Эта идея принадлежит конституционной комиссии РФ, сформированной в 1990 году. Почему-то нынешние власти об этом умолчали. Все механизмы уже прописаны, их просто нужно взять и претворить в жизнь», — уточнил Румянцев.

Источник

Что такое «федеральность» Севастополя и кто определит его роль в будущей истории

Особый статус города очевиден как впадение Волги в Каспийское море. Но стоит ли за этой очевидностью какой-то реальный смысл, кроме управления из Москвы, а не из столицы Крыма Симферополя?

Ответы на вопрос, который мы часто задаём себе сами, искала Любовь Ульянова на страницах REGNUM.

Дата не круглая, но 7 лет — вполне достаточный срок для размышлений о том, что такое Севастополь как город федерального значения, а именно в таком статусе вошел Севастополь в состав России 18 марта 2014 года.

Однако на данный момент вообще не очень ясно, что такое «федеральное значение» Севастополя, в чем оно состоит. В многочисленных публикациях, как в СМИ, так и даже в научной литературе, в выступлениях политиков, государственных и общественных деятелей, в комментариях экспертов, собранных автором этих строк для данной статьи, присутствуют две основные сюжетные линии, которые обе, в действительности, скорее, искажают тему, чем раскрывают ее.

Во-первых, это тезис о том, что присвоение такого статуса Севастополю было единственным способом отделить его от Республики Крым: в конституции России на момент 2014 года не было другой формулировки для города-отдельного субъекта, кроме как «город федерального значения». А необходимость в таком разделении была.

Во-вторых, это представление, что Севастополь в силу своего исторически сложившегося положения города-форпоста и базы Черноморского флота должен управляться напрямую из федерального центра.

Военно-морской парад в Севастополе / Фото: Sevastopol.gov.ru

Действительно, и для раздельного существования Севастополя и Республики Крым, и для прямого подчинения города федеральному центру есть множество оснований.

Проблема состоит в том, что при таком подходе понятие «город федерального значения» в отношении Севастополя оказывается без сущностного наполнения.

Более того, описание Севастополя просто как отдельного субъекта Российской Федерации — независимо от причин его выделения в таковом качестве — не схватывает реального значения этого города для нашей страны.

Ведь очевидно, что основной нарратив в отношении третьего в России города федерального значения должен был бы состоять в определении роли Севастополя для страны в целом, для выделения его сущностных отличий от двух других городов федерального значения и в то же время — для определения черт, их объединяющих.

Что в действительности может стоять за словами «город федерального значения Севастополь»?

***
На сегодняшний день тема отдельной от Республики Крым субъектности Севастополя является одной из ключевых в обосновании российскими государственными деятелями легитимности «возвращения Севастополя в родную гавань».

Так, в 2018 году президент России Владимир Путин заявил, что Никита Хрущев передал в 1954 году Украине только Крым, а Севастополь, выведенный из состава Крымской области в 1948 году и сделанный городом республиканского подчинения, при этой передаче не упоминался. Соответственно, в 1991 году Севастополь оказался на Украине по ошибке, без всяких правовых оснований, а в действительности при распаде Советского Союза он должен был остаться в составе России.

18 марта 2021 года эту же аргументацию воспроизвел глава Службы внешней разведки и председатель Российского исторического общества (РИО) Сергей Нарышкин, выступая на презентации 3-томной научной «Истории Севастополя», которая была выпущена под эгидой РИО к 7-летию «русской весны».

Сергей Нарышкин. Фото: Дарья Антонова / ИА REGNUM

В самом 3-томнике, а именно — в 3-м томе, посвященном периоду с 1917 по 2014 год, эта тема также присутствует в заключительных главах, но в заметно ином ракурсе.

В 3-томнике, скорее, подчеркивается, что с 1948 года Севастополь стал городом республиканского подчинения, и в этом статусе и оставался вплоть до распада СССР, однако с момента передачи Крымской области Украине, т. е. с 1954 года, этим республиканским подчинением для Севастополя стала не РСФСР, а УССР.

В первую очередь это фиксируется тем, какими органами принимались те или иные решения по Севастополю и из бюджета какой республики (РСФСР или УССР) он финансировался. Из 3-го тома «Истории Севастополя» можно сделать вывод, что Крым в этот период присутствовал в жизни Севастополя только по «партийной» линии — то есть руководство компартии в Севастополе подчинялось крымским партийным структурам.

Собственно, именно этим объясняется, пишут авторы монографии, почему в середине 1990-х Украина сделала Севастополь, наряду с Киевом, городом прямого управления, отобрав его, по сути, у Республики Крым, в состав которой Севастополь почти вошел в правовой неразберихе начала 1990-х после развала СССР.

Таким образом, в обсуждении исторически сложившегося правового статуса Севастополя фигурируют два аргумента, во многом противоречащих друг другу по содержанию, но тем не менее легитимирующих текущее положение города-героя в качестве самостоятельного субъекта Российской Федерации.

Однако, как представляется, эта аргументация во многом занижает действительное значение Севастополя в Советском Союзе.

В той же 3-томной монографии можно найти много примеров, подчеркивающих роль Севастополя отнюдь не для республиканского центра, и не важно, РСФСР это или УССР, а для Советского Союза. И это — не только из-за наличия флота и всего прилагающегося к нему (заводы, бытовая и культурная инфраструктура для военнослужащих и т. п.), но и явно особенного отношения к городу в целом.

Так, восстановление Севастополя после ВОВ курировали параллельно Совет министров РСФСР и Совет министров СССР, последний при этом занимался не только восстановлением, но и благоустройством города. А позднее, в 1960—1970-е годы именно в Севастополе появляются подразделения союзных академических учреждений, создаются здесь научно-технические центры, как бы мы сказали сегодня, «федерального уровня».

Вообще тема раздельного существования с Республикой Крым является острой для самих севастопольцев, в том числе — участников событий Русской весны, в том числе — народного мэра Севастополя Алексея Чалого.

Так, в 2015 году Алексей Чалый, тогда еще в должности председателя Законодательного собрания, рассказывая о том, что «изначально, во времена «русской весны», он лоббировал предоставление Севастополю статуса отдельного субъекта, учитывая исторические корни, а также особенности ментальности», отмечал:

Алексей Чалый. Фото: Kremlin.ru

«Но, вообще говоря, этот статус надо оправдывать, надо что-то делать в этой связи отличное от того, что происходит в Крыму, и в чем-то лучшее или, по крайней мере, другое. С моей точки зрения, мы сейчас этот статус не оправдываем, мы не пользуемся этими возможностями».

Как писало РИА Новости, по словам «народного мэра», «Севастополь, используя свой статус, обязан был навести порядок с хаотичной застройкой, внедрить собственную стратегию комплексного развития региона, выработать новые смыслы своего существования».

И сегодня соратники Алексея Чалого, депутаты 1-го состава Заксобрания — Виктор Посметный, Вячеслав Аксенов — вспоминая о 2014 годе, отмечают, что одним из главных достижений «русской весны», помимо собственно «возвращения в родную гавань», является отделение Севастополя от Республики Крым. Главная причина для этого, говорит В. Посметный — военно-стратегическое значение города-героя как форпоста и базы Черноморского флота.

Виктор Посметный. Фото: Sevzakon.ru

Федеральные эксперты в свою очередь также сводят сюжет «Севастополь как город федерального значения» к теме самостоятельного субъекта Российской Федерации.

Специалист по региональным управленческим моделям Александр Пожалов говорит следующим образом:

«Для федеральной власти в момент возвращения крымских территорий на историческую родину было важно сохранить самостоятельный статус, как субъекта РФ, отдельно для Севастополя (который всегда в украинский период был предметом особого интереса для российских властей, прежде всего как база Черноморского флота России) и, собственно, для Крыма.

Мы помним, что особый характер крымских территорий на тот момент был подчеркнут ещё и образованием отдельного Крымского федерального округа, который позднее, после завершения переходного интеграционного периода был упразднен как отдельная единица и влился в состав Южного федерального округа.

Действующая в России система административно-территориального устройства в 2014 году позволяла сохранить для Севастополя этот особый статус, придав ему статус города-региона, города-субъекта РФ. Хотя по численности населения, экономическому развитию, сложности устройства муниципальной власти, специфике градостроительного развития Севастополь, конечно же, не был равен многомиллионным Москве и Санкт-Петербургу и в обычных условиях едва ли мог бы претендовать на статус отдельного субъекта РФ.

Не исключаю, что если бы на тот момент в России уже действовал новый вид административно-территориального устройства — особая федеральная территория (введена в 2020 году поправками в Конституцию), то Севастополь мог бы получить именно такой статус, и это бы подчеркнуло его значимость для федеральных властей РФ и Минобороны. На данный момент в России спешно, весьма конъюнктурно создана только одна «федеральная территория» — «Сириус», но реальный потенциал поправки в Конституцию о «федеральных территориях» мог бы быть раскрыт через действительно военно-стратегические территории — Арктическую зону, отдельные ЗАТО и т. п.».

По мнению заместителя директора Центра политических технологий, политолога, профессора Высшей школы экономики Алексея Макаркина, «город федерального значения — это некий рудимент еще из документов 1948 года, в которых был зафиксирован статус города республиканского подчинения. К ним апеллировали пророссийские активисты Севастополя в течение четверти века, так что этот аргумент важен и политически, и психологически, но важен он именно внутри города как часть самости, обоснование концепции невхождения в состав Украины в 1954 году. Для федерального же центра Севастополь — это субъект Федерации».

Алексей Макаркин. Фото: David Krikheli

Сохранение отдельной субъектности для Севастополя имело огромное значение, подчеркивает историк, руководитель ИА REGNUM Модест Колеров, ведь слить его с Республикой Крым «не позволила себе даже хищническая Украина», а со стороны России это было бы, «безусловно, глупостью и предательством. Только либеральные бесчувственные головы и сердца могут подвергать сомнению особую субъектность Севастополя».

С формальной точки зрения не существует четкого определения того, что такое «город федерального значения», каковых на сегодня в России, как известно, — три: Москва, Санкт-Петербург и Севастополь.

Однако соответствующий отдельный закон есть только для Москвы, и то, он называется «О статусе столицы Российской Федерации», то есть связан, по сути, не столько с сущностными характеристиками древнего российского города, с его ролью в истории страны, сколько с тем, что он на сегодня является российской столицей. Аналогичных законов не только о Севастополе, но и о Петербурге, нет.

При этом существует точка зрения, что сама формулировка «город федерального значения» наследовала советскому понятию 1930—1940-х годов «город республиканского подчинения», каковых всего было 15, однако со всех из них — кроме Москвы, Петербурга и Севастополя, этот статус был снят в 1958 году (Севастополь оказался таковым в составе УССР после 1954 года).

Советское же понятие «город республиканского подчинения», в свою очередь, имело дореволюционные корни в «градоначальствах» — городах, которые в силу своего значения выделялись из состава губерний и подчинялись напрямую центру в лице Министерства внутренних дел. Севастополь стал градоначальством в 1873 году, одновременно с Санкт-Петербургом, а всего на момент революций 1917 года существовало 9 градоначальств.

В этой логике, однако, получается, что города федерального значения должны отличаться повышенной управляемостью, и именно в этом и состоит первопричина их выделения из региональной властной системы, о каком бы историческом периоде ни шла речь.

Николай Красовский. Бомбардировка Севастополя англо-французским флотом. 1905

Однако в действительности ситуация обратная, прямое управление из центра вообще не относится к сути городов федерального значения, напротив, эти города обладают особым комплексом прав, которые шире, чем у обычных регионов.

Александр Пожалов так говорит о специфике их правового положения:

«Города федерального значения имеют значительную автономию, особый правовой режим с изъятиями из общего федерального законодательства, как в политических вопросах (специфика организации системы местного самоуправления на своей территории, право гипотетически сформировать парламент субъекта РФ полностью из одномандатных округов и др.), так и хозяйственно-экономических вопросах (особые правила, смягчающие федеральные требования в части градостроительного и земельного развития, планирования мусорной реформы, проведения реновации кварталов сложившейся застройки, взимания повышенных дорожных штрафов и др.).

Но в основном такой особый статус связан с лоббистскими способностями властей Москвы и её столичными функциями. Тот же «закон о реновации» был, с формальной точки зрения, только поправками в закон о статусе столицы, а также в различные отраслевые кодексы и законы. Большинство изъятий, исключений и особенностей действуют именно в Москве, но не так выражены даже в Петербурге, а уж тем более в Севастополе».

Тем не менее Севастополь пытался реализовать одно важное правовое изъятие. Речь идет о праве городов федерального значения самим выбирать тип избирательной системы для местного представительного органа.

Виктор Посметный, отвечавший в 1-м Заксобрании за перевод Севастополя в российское правовое поле, рассказывает:

«С момента приятия решения и внесения изменений в Конституцию РФ о добавлении города федерального значения Севастополя к городам Москве и Санкт Петербургу, естественно, возникла необходимость наполнить это содержание соответствующими изменениями в федеральное законодательство. Часть этих изменений внесли депутаты Государственной думы по своей инициативе, часть вносили депутаты Законодательного собрания города Севастополя. По сути, эта работа заключалась в том, чтобы внести в перечисление городов федерального значения Москвы и Санкт Петербурга наименование города Севастополь в тех законах, где они упоминались».

Александр Дейнека. Оборона Севастополя. 1942

Однако попытки провести через Заксобрание Севастополя постановление о необходимости наделить Севастополь правом самому выбирать тип избирательной системы (проект постановления был подготовлен В. Посметным в январе 2018 года, сами изменения должны были вноситься Государственной думой РФ в федеральный закон) закончились неудачно — постановление не набрало большинства голосов в севастопольском Заксобрании.

В. Посметный объясняет: «Субъективно понятно, почему не поддержали. Всё хотят контролировать. Через партийный список можно провести кого угодно в законодательные органы. Выиграть выборы по мажоритарному округу сложнее. Гораздо сложнее. Потом я пытался обратить внимание на эту ситуацию ЦИК. Подготовил проекты писем, даже два, но и они по различным причинам, не зависящим от моей воли, не были отправлены. Более я попыток не делал. Посчитав, что рано или поздно к этому вернутся, так как на уровне населённых пунктов, городов, посёлков и сёл люди будут стремится выбирать тех, кого знают, а не тех, кого им подсовывают в обёртке партий».

Александр Пожалов не согласен с тем, что мажоритарная система более справедливая: «На мой взгляд, самая справедливая — это именно смешанная система, которая позволяет отразить и партийно-идеологические предпочтения жителей (голосование по спискам), и личностный выбор, голосование за своего кандидата по округу без разных паровозов (мажоритарная часть). Плохо, что сейчас в крупных городах массово ушла возможность программно-политического выбора, ни о каком развитии партий как институтов (а не просто политтехнологических оболочек) говорить не приходится».

При этом А. Пожалов рассказывает, откуда вообще взялась идея наделить города федерального значения таким правом:

«Весной 2014 года возможность одномандатного парламента для себя лоббировала Москва. Поэтому изобрели такую норму, что города федерального значения в силу особого статуса МСУ в них могут принять решение своим законом и формировать парламент полностью по мажоритарным округам. Но, по сути, это была норма под Москву, и воспользовалась ей только Москва.

В случае Севастополя и Крыма у федеральной власти был резон настаивать на сохранении пропорционального элемента (в Крыму сперва, по-моему, доля списочных мандатов была даже выше мажоритарной) — надо было оперативно внедрять в политическую систему Крыма российские партии (как к ним ни относись)».

Таким образом, Севастополь по факту оказался лишен определенных политических возможностей, которые формально есть у городов федерального значения.

Понятно, что Севастополь отличается от двух «старых» федеральных городов и своими количественными показателями — численностью населения, экономическим потенциалом, развитием градостроительного комплекса. Однако нужно ли Севастополю гнаться за этими показателями?

Модест Колеров полагает, что да:

«Говоря практически, Севастополь очень скоро на наших глазах, в ближайшие годы превратится в лидера крымского полуострова, а его население достигнет миллиона человек и превысит его. Для этого главной основой служит не только высокая репутация города, но и огромные свободные пространства городской территории, будто специально оставленные для развития мегаполиса.

Нет сомнений, что как бы ни препятствовал враг, Севастополь скоро может конкурировать с двумя южными столицами России — Ростовом-на-Дону и Сочи.

Но если эти два последних города более всего известны своим политико-административным положением, официальным, то Севастополь имеет все шансы соединить в себе практический рост и глубокий исторический миф, как Санкт-Петербург, как в прошлом — Одесса, как в прошлом — Рига.

Причем большую роль в этом движении российского Севастополя играет тот факт, что, по счастью, кадровая чехарда в исполнительной власти в нем, наконец-то, закончилась».

Можно отдельно спорить на тему о том, так ли уж нужно Севастополю становиться городом-миллионником, есть ли для этого резервы, в том числе пространственные, и точно ли это будет соответствовать его внутренней сущности, однако на текущий момент и формально-правовые нормы, и количественные показатели эту сущность не отражают.

***
По большому счету, описать значение Севастополя для России через формальные категории вообще затруднительно. Однако это значение, очевидно, есть.

Более того, нужная формула была предложена еще несколько лет назад, в сентябре 1917 года, в нашумевшей статье в «Российской газете» народного мэра Севастополя под названием «Севастополь как патриотическая столица России». В этой статье говорилось:

Но только сбережения музейного и мемориального пространства недостаточно.

Невозможно себе представить патриотическую столицу без современного городского пространства, бережного отношения к уникальной природе региона, современной экономики и образования».

По сути, это была программа для Севастополя в качестве и отдельного субъекта, и как города федерального значения изнутри, глазами самих севастопольцев. Для ее реализации от федерального центра требовалось, скорее, невмешательство в дела города-героя, как политического, так и даже экономического — ведь не случайно из 1-го Заксобрания раздавались голоса о том, что нужно отказаться от федеральных субсидий, чтобы вырасти экономически самим.

Однако произошло обратное: Севастополь был приведен к общероссийскому политическому знаменателю (через выборы во 2-й состав Заксобрания и создание подконтрольного парламента в сентябре 2019 года), экономически город зависит от ФЦП, а «федералы» имеют большие планы на разнообразное «освоение» городских пространств.

В результате вместо внутренне-органического развития темы «патриотической столицы» России усилиями самих севастопольцев начался процесс самоустранения города от федеральной проблематики и целенаправленного отказа от позиционирования себя в качестве значимого для страны пространства.

Показательно в этом смысле открытие после реконструкции Матросского бульвара в августе 2020 года событие, ставшее настоящим праздником для севастопольцев, но воспринятое ими как событие, имеющее значение только для города, но не для «федералов». Этот же тренд показала и премия «Народный выбор» 2020 года самого популярного городского СМИ «ForPost», в которой, в отличие от предыдущих лет, в списке и номинантов, и победителей не оказалось федеральных событий и фигур.

Однако если севастопольцы уже не думают о том, что такое быть «городом федерального значения», означает ли это, что Севастополь не нужен в таком качестве стране в целом?

Думается, что ответ отрицательный.

Не случайно в день 6-летия «русской весны» в марте 2020 года уже президент заговорил о Севастополе как «патриотической столице», а у федеральных экспертов нет сомнений в той роли, какую город-герой играет для России сегодня.

Так, словами политолога Дмитрия Юрьева, «Статус Севастополя — «город федерального значения» — это примерно как статус «Волга впадает в Каспийское море». Практически тавтология. Это «значение» — равно как в СССР «союзное значение» — всегда носило не организационный, экономический или политический смыслы, а смысл символический.

Я бы сказал так: действует что-то вроде формулы для «значения» — «реальное минус один». Потому что статус Москвы, Петербурга и Севастополя — это, конечно, всемирный статус. И — символический. Это — города-символы. «Древняя столица», «Град Петров» и Город русской славы.

А ещё это, конечно, города-эпохи. Эпохи русской истории. Столица, соединившая Русь в великое государство. Столица взросления и прорыва. И — столица Русской Весны.

Принижать значение 2014 года, переводить его в политический контекст — это, конечно, абсолютно неисторический, утилитарный и неумный подход. А Русская Весна началась 23 февраля 2014 года в Севастополе — началась и продолжается, несмотря ни на что, пока стоит Россия».

Для внедрения этой идеи в массовое сознание еще нужно много работать.

Около 10 лет назад британский историк и военный Мунго Мелвин, будучи в Севастополе, говорил о том, что за границей знают о Сталинградской битве, Курской дуге, но ничего не знают ни о героической осаде Севастополя в начале Великой Отечественной войны, ни о его героическом освобождении в 1944 году. В Музей 35-й береговой батареи каждый день очереди начинаются с 5 утра, но и это не осознано как системное явление, далеко выходящее за пределы севастопольского контекста.

Не осмыслено и в целом значение Севастополя для Советского Союза, а не только как города республиканского подчинения в составе РСФСР. Насколько Севастополь был «патриотической столицей» советского времени? Можно ли считать, что слова о «крупнейшей геополитической катастрофе ХХ века» — это в том числе и слова о потере Севастополя?

Требуется корректная трактовка «вписанности» Севастополя в общероссийскую историю. 3-томная «История Севастополя», вышедшая в марте 2021 года, — важный шаг в этом направлении, но его одного явно недостаточно.

И здесь возможны разные варианты.

Алексей Макаркин обращает внимание, что в ряде регионов России прилагаются осознанные усилия со стороны местной исполнительной власти по брендированию регионов, так, Орел усилиями двух губернаторов стал на днях «литературной столицей России». В отношении же Севастополя важно понимать, что «его самость связана с общегосударственными трендами. А они разные. С одной стороны, политическая и финансовая централизация, с другой — есть вложения в регионы для продвижения идентичности. Центр не будет придумывать идентичность и не его это дело — но если в регионе есть серьезные предложения, он может помочь».

В то же время, словами Модеста Колерова, «никто никогда вместо Севастополя не создаст его историческое будущее. Севастополь обязан преодолеть главное препятствие — свою слабую гуманитарность, особенно заметную на фоне беспримерной героической истории, огромного исторического мифа, глубочайшей древности. Он должен быть также столицей культуры, науки, знания, просвещения».

Модест Колеров. Фото: Ярослав Чингаев / ИА REGNUM

Однако сами севастопольцы, скорее, равнодушны к тому, как воспринимают их город извне. Часто можно услышать, что «особый севастопольский дух» препятствует объединению города с Республикой Крым (такой аргумент укладывается только в тему Севастополя как самостоятельного субъекта РФ), но в действительности разве он не может в гораздо большей степени препятствовать прорисовке города-героя в качестве полноценного третьего города федерального значения.

В то же время эта черта севастопольцев — еще одна специфическая характеристика данного субъекта Федерации, которую невозможно, да и не нужно менять.

Просто она означает, что, наверное, «историческое будущее» Севастополя будет создаваться не в силу внутренней потребности самого города и его жителей, а извне.

Насколько это правильно — рассудит время, ведь только издалека видно действительное значение этого самодостаточного города в прошлом, настоящем и будущем нашей страны.

Источник