Что включает в себя территория россии
Статья 67 Конституции России
Текст Ст. 67 Конституции РФ в действующей редакции на 2021 год:
1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. На территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом.
2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.
2.1. Российская Федерация обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности. Действия (за исключением делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами), направленные на отчуждение части территории Российской Федерации, а также призывы к таким действиям не допускаются.
3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.
Комментарий к Ст. 67 Конституции Российской Федерации
1. Часть 1 комментируемой статьи определяет пространственные пределы действия суверенитета Российской Федерации, о котором говорится в ч. 1 ст. 4 Конституции, где речь идет о территории Российской Федерации как целостного государства, обладающего единым экономическим, политическим и правовым пространством. В рассматриваемой части определяется состав государственной территории России, т.е. перечисляются принадлежащие ей пространства, в пределах которых государство осуществляет свой суверенитет.
Территория — неотъемлемый признак государственности, пространственный предел государственной власти. Конституция устанавливает, что суверенитет России распространяется на всю ее территорию. Государство распоряжается своей территорией. Территориальное верховенство — это полная и исключительная власть государства в пределах своей территории.
Территория Российской Федерации — исторически сложившееся государственное и территориальное единство Российской Федерации в пределах Государственной границы Российской Федерации, включающая в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними; целостность территории Российской Федерации — единство находящихся под суверенитетом Российской Федерации территории Российской Федерации, обязывающее иностранные государства воздерживаться от любых действий, несовместимых с целями и принципами устава Организации объединенных Наций против суверенитета Российской Федерации, политической независимости, в том числе от любых действий, представляющих собой применение силы или угрозу силой; принятие в состав Российской Федерации участка территории иностранного государства — процедура, предусматривающая изменение Государственной границы Российской Федерации в результате включения в состав Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации или изменение Государственной Границы Российской Федерации и территории субъекта Российской Федерации в результате включения в состав субъекта Российской Федерации участка территории иностранного государства*(342).
Обращает на себя внимание нетрадиционный подход составителей Конституции к определению состава государственной территории Российской Федерации. В международном праве под государственной территорией традиционно понимаются различные пространства земной поверхности (сухопутной и водной), воздушное пространство, принадлежащие определенному государству, в пределах которой оно осуществляет свое территориальное верховенство. Такой подход нашел отражение и в ст. 1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации»*(343), в соответствии с которой государственную территорию Российской Федерации образуют суша, вода, недра и воздушное пространство.
Нововведением Конституции следует считать включение в состав государственной территории Российской Федерации и территории ее субъектов, что, по-видимому, обусловливается федеративным устройством Российского государства.
Территория Российской Федерации одновременно является территорией ее субъектов.
Из текста ч. 1 ст. 67 следует, что каждый субъект Федерации имеет собственную территорию. Правовой статус территории субъектов помимо федеральной Конституции определяется также их конституциями и уставами. В большинстве конституций и уставов субъектов Федерации прямо отражено, что территория субъекта Федерации является частью территории Российской Федерации (см. комментарий к ст. 65, 66). Территория любого субъекта Федерации есть составная часть российской территории, непосредственно входящая в нее. Например, факт нахождения автономного округа в составе края или области не означает, что он входит в состав Федерации опосредованно*(344). Территория автономного округа является составной частью территории Российской Федерации. К такому выводу пришел Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации»*(345).
Вхождение в состав Российской Федерации предопределяет и ограниченность полномочий ее субъекта в отношении его территории. На территории каждого субъекта Российская Федерация осуществляет дискреционные полномочия по предметам ведения, установленным в ст. 71 Конституции, а также полномочия по предметам, определенным в ст. 72 Конституции. И только за этими пределами субъекты Федерации осуществляют собственные полномочия. Полномочия субъектов Федерации в отношении управления собственной территорией сводятся преимущественно к сфере определения административно-территориального устройства*(346).
Важной гарантией обладания собственной территорией являются положения конституций и уставов субъектов Федерации, согласно которым их территория не может быть изменена без согласия субъекта. Наряду с этим неприкосновенность территории субъектов Федерации обеспечивается положением о том, что всякое изменение территории подлежит согласованию с субъектами Федерации в соответствии с федеральным законом.
Тем не менее Российская Федерация вправе устанавливать определенные ограничения на использование субъектами Федерации своих территорий, в частности, согласно Перечню территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан*(347), к таковым относятся некоторые территории Камчатской области, Приморского края, Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, Оренбургской области, Нижегородской области, Мурманской области и Республики Карелия, Архангельской области и Коми, Свердловской области, Челябинской области, Ленинградской области, Московской области, Калининградской области, Волгоградской области, Астраханской области, Ямало-Ненецкого автономного округа.
Правовой статус границ субъекта Федерации отличается от статуса Государственной границы России.
Россия — одно из самых крупных государств мира. Его территория — 17,1 млн. кв. км, а протяженность границ составляет более 58 тыс. км, из них примерно 20 тыс. км — сухопутный участок и 38 тыс. км — морской. Сухопутная граница отделяет Россию от Азербайджана, Беларуси, Грузии, Казахстана, Китая, Кореи, Латвии, Литвы, Монголии, Норвегии, Украины, Финляндии, Эстонии. С Японией и США у России морская граница*(348).
Следует различать сухопутную, водную и воздушную территорию государства.
Сухопутной территорией Российского государства является вся суша, находящаяся в пределах его границ.
Водная территория включает внутренние воды и территориальное море*(349).
К внутренним водам относятся прибрежные морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориальных вод Российской Федерации; воды портов, заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых полностью принадлежат России, если ширина проходов не превышает 24 морских миль. К этой же категории относятся воды заливов, бухт, лиманов, морских проливов, исторически принадлежащих России, а также воды рек, озер, иных водоемов, берега которых принадлежат России.
Федеральный закон от 31 июля 1998 г. «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»*(350) относит к внутренним морским водам России воды морских портов, заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых принадлежат Российской Федерации согласно перечню, установленному Правительством РФ, а также морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отсчитывается ширина территориального моря. Во внутренних водах Российская Федерация в соответствии с международным правом вправе в полном объеме осуществлять свои суверенные права и регламентировать порядок любых видов деятельности*(351).
Территориальные воды (море) — это прибрежные морские воды шириной до 12 морских миль, отсчитываемых от линии наибольшего отлива. В отдельных случаях иная ширина территориальных вод может устанавливаться международными договорами Российской Федерации, а при их отсутствии — в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.
2. В соответствии с международным правом Россия не относит континентальный шельф и исключительную экономическую зону в состав государственной территории. И все же для определенных случаев эти морские пространства рассматриваются в качестве государственной территории, что, однако, не противоречит международному праву.
Права и обязанности Российской Федерации в отношении континентального шельфа и исключительной экономической зоны определяются Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г.*(352), Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации»*(353) (далее — Закон о шельфе), Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»*(354).
Согласно перечисленным актам континентальный шельф в юридическом смысле включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориальных вод России на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Внешняя граница континентального шельфа Российской Федерации находится на расстоянии 200 морских миль от исходной линии, от которой отсчитывается ширина территориального моря. Если подводная окраина простирается на расстояние более 200 морских миль, внешняя граница континентального шельфа России совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря.
Исключительная экономическая зона (ИЭЗ) определяется как морской район, находящийся за пределами территориального моря России и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным настоящим законом, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права. Внутренней границей ИЭЗ является внешняя граница территориального моря, а внешняя — находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря.
Российская Федерация осуществляет суверенные права в целях разведки, разработки, добычи, сохранения и управления минеральными и живыми ресурсами. Исключительное право Российская Федерация осуществляет в отношении разрешения и регулирования проведения буровых работ для любых целей, сооружения и создания, эксплуатации и использования искусственных островов, установок и сооружений и осуществления над ними юрисдикции, касающейся таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил. Кроме того, Россия распространяет свою юрисдикцию на морские научные исследования, а также на защиту и сохранение морской среды, прокладку и эксплуатацию подводных кабелей и трубопроводов. Особенностью Закона о шельфе является то, что эти права в отношении минеральных ресурсов являются еще и исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его природные ресурсы, никто не может делать это без ее согласия.
В отношении исключительной морской экономической зоны прибрежное государство имеет такие же права, как и в отношении континентального шельфа, но они, кроме того, охватывают управление природными ресурсами, а также право экономической разведки и разработки указанной зоны. В исключительной экономической зоне в отличие от континентального шельфа не являются абсолютными права прибрежного государства на живые ресурсы. Так, если прибрежное государство не может само освоить допустимое количество ресурса, оно должно допустить другие государства к его остатку. Вместе с тем в исключительной зоне действуют принципы и нормы, относящиеся к режиму открытого моря (свобода судоходства, полетов, прокладки подводных кабелей и трубопроводов).
3. Часть 3 комментируемой статьи касается порядка изменения границ между субъектами Российской Федерации.
В связи с тем что территория Федерации охватывает территорию ее субъектов, устанавливается особая процедура согласования территориальных изменений. Границы между субъектами Федерации могут быть изменены лишь по их взаимному согласию, но с обязательным утверждением решения Советом Федерации.
Статья 67 Конституции Российской Федерации
Последняя редакция Статьи 67 Конституции РФ гласит:
1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. На территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом.
2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.
2.1. Российская Федерация обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности. Действия (за исключением делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами), направленные на отчуждение части территории Российской Федерации, а также призывы к таким действиям не допускаются.
3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.
Комментарий к Ст. 67 КРФ
1. Согласно ч. 1 данной статьи, территория Российской Федерации состоит как бы из двух частей. С одной стороны, это географическая среда, включающая сушу, воды, недра и воздушное пространство, что образует пространственный предел действия суверенитета РФ. С другой стороны в состав территории РФ включается территория субъектов Российской Федерации. То есть юридический институт, который, в отличие от географических компонентов, уже имеет по Конституции определенный правовой статус.
И в этом смысле рассматриваемое определение территории указывает на нетрадиционный подход к определению территории государства.
Традиционно в национальном и международном праве под государственной территорией понимались и понимаются различные географические пространства земной поверхности (сухопутной и водной, воздушное пространство), принадлежащие определенному государству. Такой подход нашел отражение и в ст. 1 ФЗ РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации», действует в ред. от 15 июня 2006 г. РГ. 2006. 31 декабря), в соответствии с которой государственную территорию Российской Федерации образуют суша, вода, недра и воздушное пространство.
Из текста ч. 1 комментируемой статьи следует, что каждый субъект РФ, названный в ч. 1 ст. 65 Конституции, имеет собственную территорию. Правовой статус территории субъектов помимо федеральной Конституции определяется также их конституциями и уставами. Однако необходимо заметить, что правовое положение субъектов Федерации может иметь определенные различия, и поэтому территория субъекта Федерации не может быть приравнена по своему правовому положению к статусу государственной территории РФ. Следует также иметь в виду, что территориальные вопросы, согласно п. «б» ст. 71 Конституции, отнесены к ведению Российской Федерации, что подтверждается нормативными актами субъектов Федерации.
Так, в ч. 1 ст. 1 Устава Иркутской области указывается, что территория области является частью единой территории Российской Федерации. В ст. 7 Устава Ленинградской области подчеркивается, что территория области и является составной частью территории Российской Федерации. По смыслу Конституции, территория любого субъекта Федерации есть составная часть территории Российской Федерации, входящая в нее непосредственно. Например, факт вхождения автономного округа в состав края или области не означает, что он входит в состав Федерации опосредованно. Территория автономного округа является составной частью территории Российской Федерации. К такому выводу пришел Конституционный Суд в Постановлении от 1 мая 1993 г. N 9-П по делу о проверке конституционности Закона РФ от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» (Ведомости РСФСР. 1993. N 28. ст. 1083).
Вхождение в состав Российской Федерации предопределяет и ограниченность полномочий субъекта Федерации в отношении его территории. На территории каждого своего субъекта Российская Федерация осуществляет дискреционные полномочия по предметам ее ведения, установленным статьей 71 Конституции, а также полномочия по предметам совместного ведения, определенным в ст. 72 Конституции. И только за этими пределами субъекты Федерации осуществляют собственные полномочия.
Согласно комментируемому положению Конституции, в состав территории Российской Федерации входят внутренние воды.
Статья 1 ФЗ от 31 июля 1998 г. «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3833; действует в ред. от 29 декабря 2004 г.), относит к внутренним водам воды морских портов, заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых принадлежат РФ согласно перечню, установленному Правительством РФ, а также морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отсчитывается ширина территориального моря.
Во внутренних водах Российская Федерация в соответствии с международным правом вправе в полном объеме осуществлять свои суверенные права и регламентировать порядок осуществления любых видов деятельности.
По международному праву под территориальным морем понимается морской пояс, прилежащий к сухопутной территории государства или его внутренним водам, шириной до 12 морских миль (ст. 2 Конвенции ООН по морскому праву).
РФ осуществляет в территориальном море суверенные права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Вместе с тем объем суверенных прав Российского государства в территориальном море несколько ограничен. Это ограничение вытекает из ст. 17 Конвенции по морскому праву 1982 г., предусматривающей право мирного прохода иностранных торговых судов и иностранных военных кораблей через российские территориальные воды.
Национальные требования к мирному проходу, установленные ФЗ от 31 июля 1998 г., сводятся в основных чертах к следующему: проход через территориальное море совершается с целью: пересечь территориальные воды без захода во внутренние морские воды, либо не становясь на рейде или у портового сооружения за пределами внутренних морских вод; пройти во внутренние морские воды, или выйти из них, или стать на рейде либо у портового сооружения; проход должен быть быстрым и непрерывным (ст. 10 Закона).
Статья 11 Закона определяет, что проход является мирным, если только им не нарушается мир, добрый порядок или безопасность Российской Федерации, и содержит перечень действий, при которых проход не является мирным. Специально оговаривается, что иностранные суда, иностранные военные корабли и другие государственные суда пользуются правом мирного прохода в соответствии с российским законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.
Международное право наделяет РФ полномочиями принимать законы и правила, обязательные для соблюдения мореплавателями, в отношении: безопасности судоходства и регулирования движения судов, включая установление и пользование морскими коридорами и схемами разделения движения; защиты навигационных средств и оборудования, а также других сооружений и установок, защиты кабелей и трубопроводов; сохранения живых ресурсов; предотвращения нарушения рыболовных законов и правил; сохранения окружающей среды и предотвращения, сокращения и сохранения под контролем ее загрязнения; морских научных исследований и гидрографических съемок; предотвращения нарушений пограничных, таможенных, налоговых, санитарных, иммиграционных и других правил (ст. 13 Закона).
Помимо осуществления мирного прохода иностранным гражданам, лицам без гражданства, юридическим лицам, международным организациям может предоставляться право проводить морские научные исследования, разведку и добычу природных ресурсов.
В государственную территорию РФ входит также воздушное пространство. Боковые пределы воздушного пространства ограничиваются государственными сухопутными и морскими границами. Что касается высотных пределов распространения суверенитета, то этот вопрос в международном праве остается неурегулированным. Более того, Чикагская конвенция о международной гражданской авиации 1944 г. вообще не включает воздушное пространство в государственную территорию, а признает лишь полный и исключительный суверенитет каждого государства в отношении воздушного пространства над его территорией.
В соответствии с Воздушным кодексом РФ под воздушным пространством понимается пространство над сухопутной и водной территорией, в том числе и над территориальными водами.
В теории международного права верхним пределом распространения суверенных прав государства над воздушным пространством предлагается считать границу между воздушным и космическим пространством на высоте 100-110 км от уровня Мирового океана.
2. В соответствии с международным правом континентальный шельф и исключительная экономическая зона России не входят в состав государственной территории. И все же для определенных случаев эти морские пространства могут рассматриваться в качестве государственной территории, что, однако, не противоречит международному праву.
В развитие комментируемой статьи Конституции приняты ФЗ от 30 ноября 1995 г «О континентальном шельфе Российской Федерации». (СЗ РФ. 1995. N 49. ст. 4694; действует в ред. от 4 ноября 2006 г.) и ФЗ от 17 декабря 1998 г «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации». (СЗ РФ. 1998. N 51. ст. 6273; действует в ред. от 4 ноября 2006 г.).
Положения обоих законодательных актов соответствуют Конвенции 1982 г. и вводят во внутреннее законодательство основные принципы и институты, изложенные в ней.
Согласно действующему законодательству, континентальный шельф в юридическом смысле включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориальных вод РФ на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Внешняя граница континентального шельфа РФ проводятся на расстоянии 200 морских миль от исходной линии, от которой отсчитывается ширина территориального моря. Если подводная окраина простирается на расстояние более 200 морских миль, то внешняя граница континентального шельфа РФ совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря.
Оба приведенных закона по существу закрепляют в значительной мере сходный объем прав Российской Федерации по регулированию различных видов морской деятельности в обоих морских пространствах с учетом значения и содержания, придаваемых им международным морским правом.
Согласно ст. 5 ФЗ о шельфе и ст. 5 Закона об ИЭЗ, Россия осуществляет суверенные права в целях разведки, разработки, добычи, сохранения и управления минеральными и живыми ресурсами. Особенностью ФЗ о шельфе является то, что эти права в отношении минеральных ресурсов являются еще и исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его природные ресурсы, никто не может делать это без ее согласия.
Исключительное право РФ осуществляет в отношении разрешения и регулирования проведения буровых работ для любых целей, сооружения и создания, эксплуатации и использования искусственных островов, установок и сооружений и осуществления над ними юрисдикции, касающейся таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил. Кроме того, РФ распространяет свою юрисдикцию на морские научные исследования, а также в целях защиты и сохранения морской среды, прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов.
Целевой, функциональный характер суверенных прав и юрисдикции РФ как в отношении ресурсов, так и в отношении других видов деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне указывает на то, что ни континентальный шельф, ни исключительная экономическая зона не входят в состав ее территории.
Международное право не содержит определения «суверенные права» применительно к рассматриваемой сфере. Представляется, что под этим допустимо понимать определенный объем полномочий прибрежного государства в отношении прилежащих морских пространств, который обеспечивает сбалансированное осуществление его прав и прав других государств, которые также наделены правами по использованию таких морских пространств.
Термин «юрисдикция» также следует толковать с позиций международного права. В данном случае это подразумевает более ограниченный по сравнению с суверенитетом круг конкретных прав по регламентированию объектов и отношений, установленных международным правом.
3. Из ч. 3 комментируемой статьи следует, что территории субъектов Федерации имеют границы. Они являются административными, признаются Российской Федерацией по состоянию на момент принятия федеральной Конституции, описываются и закрепляются в конституциях и уставах субъектов Федерации или в иных правовых актах, согласно которым эти субъекты были образованы.
Другой важный момент состоит в провозглашении принципа неприкосновенности границ субъектов Федерации. Их изменение не исключается. Подобное может происходить в связи с уточнением границ между субъектами Федерации, передачей или обменом территории, объединением или разделением существующих субъектов Федерации.
Изменение границ между субъектами Федерации происходит при их взаимном согласии. Данная процедура находится в юрисдикции субъектов. Каждый из них в выражении своей воли опирается на решение, принятое или непосредственно населением (референдумом), или законодательным (представительным) органом государственной власти либо сочетающее в себе оба варианта. При этом, согласно Определению Конституционного Суда от 1 декабря 2005 г. N 365-О (СЗ РФ. 2006. N 5. ст. 634), изменение границ между субъектами Федерации не может затрагивать основы конституционного строя, государственную целостность России, нарушать права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Федерации, Российской Федерации в целом и интересы других государств, происходить в одностороннем порядке.
Законом РФ от 3 июля 1992 г. «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации» (Ведомости РФ. 1992. N 32. ст. 1868) предусматривался переходный период по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации до 1 июля 1995 г. В течение этого периода предполагалось подготовить и осуществить необходимые правовые и организационные мероприятия, направленные на разрешение территориальных вопросов, а также разработать законодательные акты Российской Федерации о границах в Российской Федерации и о порядке решения вопросов, связанных с изменением государственно-территориального и административно-территориального деления Российской Федерации. Названные правовые акты пока не приняты.